우크라이나의 유럽연합 가입 길
올라프 숄츠(Olaf Scholz) 독일 총리는 “우크라이나는 유럽의 가족”이라며 “우리 방문의 가장 중요한 메시지는 이탈리아가 유럽연합(EU)에서 우크라이나를 원한다는 것”이라고 말했다. 숄츠의 이 메시지는 지난 4월 8일 키이우를 깜짝 방문한 우르줄라 폰데어라이엔(Ursula von der Leyen) 유럽 위원회 위원장의 "우크라이나는 유럽의 가족"이라는 발언과 거의 동일하다.
우크라이나는 오랫동안 유럽연합 가입을 모색해 왔다. 전쟁이 시작되고 며칠이 지난 후 젤렌스키는 유럽연합 가입을 생존의 문제로 선언하면서 신속한 회원 가입 코스를 촉구했다. 젤렌스키는 6월 10일 연설에서 우크라이나 후보 지위를 부여하는 것은 "유럽 가족의 일원이 되고자 하는 우크라이나 국민의 열망이 말로만 하는 것이 아니라는 것을 증명할 것"이라고 말했다.
젤렌스키의 연설이 있은 다음날 우르줄라 폰데어라이엔(Ursula von der Leyen) 유럽 집행위원회 위원장은 우크라이나에 대한 평가를 마무리하기 위해 키이우를 깜짝 방문했다. 그리고 6월 17일 유럽연합 집행위원회는 우크라이나에 유럽연합 후보 지위를 부여할 것을 권고했다. 6월 23일 유럽연합 27개 회원국들은 벨기에 브뤼셀 정상회담에서 우크라이나에 회원 후보국 지위를 부여하기로 만장일치 결정했다.
이날 우르줄라 폰 데어 라이엔 집행위원장은 브뤼셀에서 열린 기자회견에서 “지금은 유럽에 결정적인 순간이자 매우 좋은 날”이라고 말했다. 샤를 미셸 유럽연합 정상회의 상임의장은 정상회담의 내용을 발표하면서 이 결정을 "역사적인 순간"이라고 강조했다. 볼로디미르 젤렌스키 우크라이나 대통령은 이 소식을 환영했습니다. “유럽연합 지도자들의 결정을 진심으로 칭찬합니다."라고 트윗했다. 유럽연합의 이 결정은 러시아군이 동부 도시 리시찬스크 남쪽에서 추가로 진격하고 있다는 우크라이나 당국의 발표가 있던 같은 날 발표되어 매우 힘든 상황을 겪고 있는 우크라이나인들에게 상당히 고무적인 소식이다.
우크라이나가 후보가 후보국의 지위를 가지게 되었지만 정식 회원 자격을 얻으려면 몇 년 또는 수십 년이 걸릴 수 있다. 유럽연합에 가입하는 것은 나토에 가입하는 것과 같지 않다. 그것은 엄청난 국내 정치 및 정책적 함축과 함께 유럽연합 법률과 규제의 전체체를 채택하고 이행할 것을 요구한다. 유럽의회 연설에서, 에마뉘엘 마크롱 대통령(Emmanuel Macron)은 최근 키이우가 유럽연합 기준을 충족시키기 위해 개혁을 요구해야 하기 때문에 그 과정이 "몇 년, 아마도 수십 년이 걸릴 것"이라고 강조했다. 마크롱의 "수십 년" 발언은 1987년 가입을 신청하고 1999년부터 후보 국가가 된 터키가 아직까지도 정식 회원국이 되지 못하고 있다는 사실로부터 결코 과장이 아님을 알 수 있다. 세르비아, 몬테네그로, 북마케도니아, 알바니아, 보스니아도 수년째 회원국 협상을 진행 중인 상황이다.
유럽연합 가입 자격과 절차
유럽연합 회원 자격은 기본적으로 2조와 49조에 기초하고 있다. 우선 유럽연합에 관한 조약 제49조에 따르면, "제2조에 언급된 가치를 존중하고 이를 증진하기 위해 노력하는 모든 유럽 국가는 유럽연합의 회원국이 되기 위해 신청할 수 있다."라고 규정하고 있다. 그 2조는 "[유럽] 연합은 인간의 존엄성, 자유, 민주주의, 평등, 법치주의, 그리고 소수민족에 속하는 사람들의 권리를 포함한 인권 존중의 가치들에 기초하고 있다. 이러한 가치들은 다원주의, 비차별, 관용, 정의, 연대, 남녀평등이 우세한 사회에서 회원국들에게 공통적이다." 간단할 수도 있지만 오랫동안 회원국이 되지 못하고 후보국으로 머무는 나라들은 바로 2조가 규정한 가치 준수와 실현을 만족시키지 못하기 때문이다.
지금까지 유럽연합은 1973년(덴마크, 아일랜드, 영국), 1981년(그리스), 1986년(스페인, 포르투갈), 1995년(오스트리아, 핀란드, 스웨덴), 2004년(키프로스, 체코, 에스토니아, 헝가리, 라트비아, 리투아니아, 몰타, 폴란드, 슬로바키아, 슬로베니아), 2007년(불가리아, 불가리아), 2013년(카리아, 불가리아), 2013년(크로아티아) 등 7차례의 확대를 경험했다.
유럽연합 회원국이 되기 위해 신청을 한 나라들은 아래와 같이 후보 지위 → 협상 → 비준의 3단계를 거쳐야 비로소 회원국이 될 수 있다.
1. 후보 상태(Candidate status): 회원이 되고자 하는 국가는 이사회(Council of the EU)에 정식으로 신청서를 제출할 필요가 있다. 그러고 나서 유럽연합 집행위원회(European Commission)의 의견을 묻기 위해 이사회의 만장일치 투표가 필요하다. 집행위원회의 의견에 따라, 이사회와 유럽의회(European Parliament)는 공식적으로 신청을 받아들이기로 투표한다. 이번에 승인된 우크라이나와 몰도바 외에 유럽연합 후보국에는 알바니아, 북마케도니아, 몬테네그로, 세르비아, 터키 등 5개국이 있다.
2. 협상(Negotiations): 협상 단계는 회원 자격을 갖추기 위해 후보국들이 거쳐야 하는 가장 까다롭고 힘든 단계이다. 집행위원회는 모든 회원국이 합의한 틀에 근거하여 협상할 책임이 있다. 대체로 후보국은 안정적이고 민주적인 제도, 기능하는 시장 경제, 그리고 유럽연합의 입법 코퍼스의 시행이라는 '코펜하겐 기준'(Copenhagen criteria)이라고도 불리는 세 가지 조건을 충족해야 한다. 60년 이상의 유럽연합 정책 및 법률의 효과적인 구현을 모니터링하기 위한 협상은 아래에서 보는 바와 같이 운송 정책, 조세, 금융 서비스, 농업 또는 공공 조달과 같은 영역을 포함하는 35개 이상의 챕터(chapter)로 나뉘어진다. 이 과정에서 후보 국가를 돕기 위해 재정 및 기술 지원이 제공된다. 위원회는 후보 국가에서 충분한 진전이 있었다고 평가하면 만장일치로 챕터를 마무리한다.
Chapter 1: 자유로운 물자 이동(Free movement of goods)
Chapter 2: 노동 인력의 자유로운 이동(Freedom of movement for workers)
Chapter 3: 회사 설립의 자유 및 서비스 제공의 자유(Right of establishment
and freedom to provide services)
Chapter 4: 자본의 자유로운 이동(Free movement of capital)
Chapter 5: 공공 조달(Public procurement)
Chapter 6: 회사 법규(Company law)
Chapter 7: 지적재산법(Intellectual property law)
Chapter 8: 독점규제법(Competition policy)
Chapter 9: 금융서비스(Financial services)
Chapter 10: 정보사회 및 미디어(Information society and media)
Chapter 11: 농업 및 농촌 발전(Agriculture and rural development)
Chapter 12: 식량안보, 가축 및 식물 위생 정책(Food safety, veterinary and
phytosanitary policy)
Chapter 13: 어업(Fisheries)
Chapter 14: 교통 정책(Transport policy)
Chapter 15: 에너지(Energy)
Chapter 16: 조세(Taxation)
Chapter 17: 경제 및 통화 정책(Economic and monetary policy)
Chapter 18: 통계(Statistics)
Chapter 19: 사회정책 및 고용(Social policy and employment)
Chapter 20: 기업 및 산업 정책(Enterprise and industrial policy)
Chapter 21: 전 유럽 네트워크(Trans-European networks)
Chapter 22: 지역 정책 및 구조적 제도 조정(Regional policy and
coordination of structural instruments)
Chapter 23: 법적, 기본적 권리(Judiciary and fundamental rights)
Chapter 24: 정의, 자유, 안보(Justice, freedom and security)
Chapter 25: 과학 및 연구(Science and research)
Chapter 26: 교육 및 문화(Education and culture)
Chapter 27: 환경(Environment)
Chapter 28: 소비자 및 보건(Consumer and health protection)
Chapter 29: 관세 동맹(Customs union)
Chapter 30: 대외 관계(External relations)
Chapter 31: 외교, 안보 및 국방 정책(Foreign, security and defence policy)
Chapter 32: 재무 통제(Financial control)
Chapter 33: 재무 및 예산(Financial and budgetary provisions)
Chapter 34: 제도(Institutions)
Chapter 35: 기타 이슈(Other issues)
3. 비준: 일단 모든 협상 챕터가 완료되면, 가입 조약이 의회에 제출된다. 이사회는 그것을 만장일치로 승인하고 이어서 절대다수로 유럽의회에서 승인되어야 한다. 이 조약은 27개 회원국이 각자의 국내 절차에 따라 비준한다.
까다로운 가입 절차에 따른 확대 피로와 절차 개혁
유럽연합의 확대 정책은 종종 지나치게 기술주의적이고 경직적이라는 비판을 받는데, 이는 주로 챕터 승인의 모든 단계에서 필요한 이사회의 만장일치 투표 때문이다. 2013년 크로아티아의 가입을 마지막으로 현재 유럽연합 가입의 주요 협상은 일종의 "확대 피로"의 모습을 나타내고 있다.
20년 이상 후보국으로 존재해 온 터키의 가입 협상은 2018년에 민주적 후퇴로 인해 사실상 동결되었으며, 터키는 2023년까지 회원국으로 받아들이지 않으면 가입을 철회하겠다고 선언한 상태이다. 서발칸 지역의 후보국들은 개혁에서 거의 진전을 보지 못하고 있으며, 그들 중 일부는 보스니아 헤르체고비나나 몬테네그로처럼 극심한 정치적 위기에 직면해 있다. 북마케도니아의 가입 과정은 가장 유망해 보이지만, 현재 불가리아 사이에 역사 관련 문제로 오랜 기간 동안 양측의 분쟁으로 막혀 있다. 이제 후보국들은 까다롭고 관료적인 가입 절차로 인해 유럽연합이 자신들을 회원국으로 받아들일지에 대해 점점 더 의구심을 갖게 되었다.
이러한 배경에서, 유럽연합 국가들은 확대 과정을 더 신뢰할 수 있고 역동적으로 만들기 위한 새로운 방법론에 2020년에 합의했다. 이제 협상 챕터들은 프로세스를 단순화하기 위해 주제별 클러스터로 구성된다. 협상에 대한 정치적 모멘텀을 유지하기 위해 회원국들의 직접적인 개입이 강화되었다. 그 개혁은 또한 후보국들의 진정한 개혁을 장려하기 위해 인센티브와 디스인센티브의 혼합을 도입했다.
이러한 배경에서, 유럽연합 국가들은 확대 과정을 더 신뢰할 수 있고 역동적으로 만들기 위한 새로운 방법론에 2020년에 합의했다. 이제 협상 챕터들은 프로세스를 단순화하기 위해 주제별 클러스터로 구성된다. 협상에 대한 정치적 모멘텀을 유지하기 위해 회원국들의 직접적인 개입이 강화되었다. 그 개혁은 또한 후보국들의 진정한 개혁을 장려하기 위해 인센티브와 디스인센티브의 혼합을 도입했다.
또한 유럽연합의 우크라이나와 서발칸 지역으로의 확장에 회의적이었던 독일과 프랑스는 러시아의 우크이나 침공으로 이제 태도를 보다 긍정적인 방향으로 바꾸었다. 유럽연합 이사회 의장으로서, 프랑스는 발칸 반도에 대한 유럽의 관점을 명확히 하고, 그 지역에 재투자하고, 향후 수십 년 동안 진정한 공동의 이해와 관심을 공유하기 위한 회의를 향후 개최할 예정이다.
우크라이나의 정식 회원국 승인 장애물: 과도기적 민주주의와 부패
한 유럽연합 관계자는 블록 지도자들이 “지난 25년보다” 지난 2주 동안 더 많은 확대 조치를 취했다고 말했다. 지난 몇 주 동안 우크라이나는 기록적인 시간 안에 가입 절차의 첫 단계를 성공적으로 통과했다. 2월 28일 우크라이나는 신청서를 제출했고, 3월 7일에 이사회가 투표를 통해 집행위원회에 의견을 제시할 것을 요청했고, 4월 18일 우크라이나는 집행위원회에 평가를 위한 자세한 정보를 제공했으며, 6월 17일 집행위원회는 후보국 지위 부여를 권고했고, 6월 23일 유럽연합 정상회담은 우크라이나에 회원 후보국 지위를 부여하기로 만장일치 결정했다.
유럽연합의 결정은 전례 없는 속도로 내려졌지만, 과거의 전례에 비추어 보면 우크라이나의 정식 회원국 승인 전망은 여전히 요원하다. 가장 짧았던 1995년 오스트리아, 핀란드, 스웨덴의 경우도 정식 회원국이 되기까지 3년~5년의 시간이 소요됐다. 2004년~2007년 동안에 이루어진 동유럽 국가로 확대 경우도 협상은 대체로 10년 이상 지속되었다.
물론 과거 유럽연합의 움직임을 보면 가입절차가 한없이 늘어지지 않을 가능성도 있다. 최근 폴란드와 헝가리 그리고 일부 회원국들의 유럽연합 가치에 도전하는 움짐임들에서 드러나듯 일부 국가들의 가입은 너무 빠르게 추진되었다. 일부 국가들은 부패 문제에도 불구하고 받아들여졌고, 키프로스의 경우는 평화협정이 완료되기도 전에 회원국 승인이 이루어졌다.
이러한 기술관료적 절차를 생략하는 빠른 정치적 결단이 이루어진 경우는 대부분 회원국의 자격 부여가 개혁과 진보를 촉진할 수 있다고 판단될 때이다. 그런 점에서 본다면 우크라이나의 유럽연합 정식 회원국 승인은 전쟁의 전망에 따라 빠르게 진행될 수도 있다. 우크라이나는 이미 2013~2014년 유로마이단 시위로 유럽연합과의 연합 협정에 서명하기를 거부한 빅토르 야누코비치(Viktor Yanukovych) 대통령에게 강력히 항의하며 유럽연합에 깊은 인상을 남겼다. 우크라이나의 유럽연합에 대한 열망은 현재 86% 이상의 우크라이나인이 유럽연합 가입을 지지하고 있는데서도 드러난다. 친 러시아 성향이 강한 우크라이나 동부에서도 최근 여론조사에 따르면 응답자의 3분의 2 이상이 유럽연합 가입에 찬성하는 것으로 나타났다.
유럽연합과 우크라이나의 유럽연합 협정은 이미 2014년 체결됐고, 이로써 키이우는 자유무역에서 법치주의, 소비자 보호까지 다양한 영역에서 입법 조정 과정을 시작하게 되었다. 우크라이나 당국은 최근 협정의 63%가 이미 이행되었다고 선언했다. 그러나 우크라이나는 유럽연합의 조건을 완전히 충족시키려면 아직 갈 길이 멀다. 우크라이나의 법치는 여전히 취약하며, 조달 시스템의 투명성 부족하며, 법원 시스템은 여전히 취약하다. 프리덤 하우스(Freedom House)는 2021년 우크라이나 민주주의는 "과도기 또는 혼합"(transitional or hybrid)으로 묘사하면서 민주주의 등급에서 100점 만점에 39점 만을 주었다. 국제투명성기구(Transparency International)의 2021년 부패인식지수(CPI)에서 우크라이나는 100점 만점에 32점, 전체 180개 국 중 122위로 하위권에 위치한다. 또한 우크라이나가 지금 회원국이 된다고 가정할 때 유럽연합 내에서 가장 가난한 국가가 될 것이다. 국제통화기금(IMF)의 추산에 따르면 지난해 우크라이나의 1인당 국내총생산(GDP)은 4,872달러로 현재 유럽연합 내 최빈국인 불가리아(11,683달러)의 절반에도 못 미친다. 유럽연합이 정치적 결단을 내린다 하더라고 민주주의, 시장경제, 법치라는 '코펜하겐 기준'에 대해서는 타협하지 않을 것이기에 우크라이나의 신속 회원국 승인 전망은 그리 밝지 않다.
우크라이나 정식 회원국 승인 장애물: 유럽연합의 의사결정 구조와 동서유럽의 세력관계
우크라이나의 회원국 승인은 또한 우크라이나의 자격 구비와 별도로 유럽연합 자체의 문제와도 연계되어 있다. 우크라이나와 관련된 유럽연합 정상회의 결론 초안은 우크라이나 회원국 승인은 새 회원국을 흡수하는 유럽연합의 "수용력"(capacity)에 달려 있다고 시사한다. 예전부터 유럽연합 내부에서는 새로운 회원국을 받아들이기 전에 유럽연합의 의사결정 과정의 재정비를 요구해왔다.
유럽연합의 내부 구조, 특히 주요 결정에 대한 만장일치 원칙을 개혁하지 않고 유럽연합 회원국을 추가하면 유럽연합이 점점 더 작동 불가능해질 수 있다. 러시아 석유에 대한 새로운 유럽연합 제재에 대해 헝가리가 거부권을 행사한 것처럼 현재 27개국과 합의에 도달하는 것은 매우 지난한 과정이다. 마리오 드라기(Mario Draghi) 이탈리아 총리와 마크롱 프랑스 대통령은 최근 유럽연합 개혁에 대해 강력한 의지를 천명했다. 드라기 총리는 현재 외교 정책, 국방, 건강 또는 과세와 같은 문제에 대한 규칙인 만장일치 원칙을 넘어설 것을 요구했다. 마크롱 대통령은 같은 생각을 지지했고 특정 영역에서 유럽 통합을 심화시키는 "아방가르드 서클"과 함께 다층적 유럽을 제안했다.
그리고 이러한 의사결정 구조와 과정과 별도로 볼 수 없는 유럽연합 내의 세력관계에 대한 우려가 존재한다. 서유럽의 일부 국가에서는 대규모 신규 회원이 의사 결정을 더욱 복잡하게 만들 뿐만 아니라 힘의 균형을 중부 및 동부 유럽으로 기울일 수 있다고 우려하고 있다. 이는 동서유럽 간의 오랜 정치, 경제, 사회문화적 차이를 더욱 드러내고 내부 갈등을 불러일으킬 수 있다.
우크라이나와 유럽연합의 전망
우크라이나 전쟁과 후보국 승인은 우크라이나뿐만 아니라 유럽연합에도 자신을 개혁할 수 있는 계기를 제공할 수도 있다. 우크라이나 문제로 유럽에 대한 개념은 한편으로는 더욱 확장될 수 있으며 다른 한편으로는 러시아와의 관계 속에서 더욱 폐쇄적이 될 수도 있다. 분명한 것은 우크라이나 전쟁과 후보국 지위 부여로 유럽연합은 의사결정 과정의 개혁 필요성이 분명하게 대두되었다는 것이다. 러시아 제재를 둘러싸고 유럽연합은 아직 완전하게 내부 차이를 극복하지 못했고, 헝가리와 같은 국가들의 반대로 전면 제재 결정을 내리지 못하는 구조를 방치하기 어렵게 되었다.
유럽연합은 우크라이나에 대한 즉각적인 군사 지원, 인도적 지원, 거시 재정 지원 외에도 우크라이나를 더욱 통합하기 위한 중요한 조치를 취했다. 에너지 측면에서 우크라이나와 몰도바의 전력망은 유럽 대륙 전력망과 동기화되었다. 유럽연합 국가들은 또한 우크라이나 난민에게 임시 보호 지위를 부여하여 블록 내에서 즉시 이동하고, 거주하고, 일할 수 있는 권리를 부여하는 데 동의했다. 유럽연합 회원국들은 현재 우크라이나에 1년 동안 유럽 시장에 대한 면세 및 쿼터 프리 접근을 허용하는 규정을 마련하기 위해 노력하고 있다. 또한 유럽연합은 전쟁 종식에 대비하여 마셜 플랜과 유사한 우크라이나 재건 계획에 논의 중이다.
우크라이나 문제는 또한 유럽연합의 확장 혹은 연대와 같은 더 큰 정치 개혁 문제를 제기했다. 마크롱 대통령은 최근 유럽연합과 비유럽연합 국가가 같은 가치를 공유하는 '정치 공동체'를 만들고 안보, 에너지, 교통, 투자, 교육 분야에서 협력을 강화하자고 제안했다. 이러한 공동체는 유럽연합 가입을 대체하는 것이 아니라 병행 과정을 두는 것이며, 이는 우크라이나와 유럽연합의 관계에 탄력성과 결합력을 강화할 뿐만 아니라 향후 다른 협력 희망 국가들에도 확대되어 유럽연합의 유연성을 증가시킬 수 있다.
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