이집트에서 2주간 약 200개국이 참여한 제27차 유엔기후협약 당사국총회(COP27)는 일요일에 기후 영향으로 황폐화된 가난한 국가를 지원하기 위해 "손실 및 피해"(loss and damage) 기금을 설립하기로 합의했다. BBC는 이 역사적인 손실 및 피해에 대한 새로운 기금 마련(기후 변화에 가장 큰 영향을 받는 국가를 위한 공동 기금)을 2015년 "파리 제21차 기후변화협약당사국총회 이후 가장 중요한 기후변화 진전"이라고 보도했다.
COP27에서 개발도상국의 약속을 따내기 위한 캠페인의 일원이었던 파키스탄의 셰리 레만 기후 장관(Sherry Rehman)은 이 획기적인 결정을 "기후 정의에 대한 착수금"으로 환영했다. 그러나 협정문은 누가 기금에 기여하고 누가 혜택을 받을 것인지를 포함하여 내년과 그 이후에 해결해야 할 많은 중요한 세부 사항을 열어두고 있다.
기후협약에서 손실 및 피해의 의미와 제기 배경
일반적으로 국제법에서 ‘손실 및 피해’(loss and damage)라 말할 때, 손실(loss)은 법률적으로 피해(injury)가 위법한 행위에 의해 발생했을 경우이며, 피해(damage)는 피해가 위법하지 않은 행위에 의해 발생했을 경우를 지칭한다. 지금까지 기후 기금은 지구 온난화를 억제하기 위한 노력의 일환으로 이산화탄소 배출량을 감축하는 데 주로 초점을 맞추었고, 그중 약 1/3은 지역 사회가 미래 영향에 적응하도록 돕는 프로젝트에 사용되었다. 즉 이 기금의 대상은 기존의 기후변화 협상에서 감축과 적응이라는 틀에서 논의되었지만 이번의 손실 및 피해 기금은 다르며 특히 국가가 피하거나 적응할 수 없는 피해 비용을 포함한다.
손실 및 피해에 대한 문제제기가 나온 이유는 가장 기후 변화에 영향을 덜 주는 지역들이 가장 심각한 피해를 입고 있으며, 가장 영향을 주어왔고 주는 나라들이 이에 대해 침묵해왔기 때문이다.
수십 년 동안 변화하는 기후의 희생자들은 부유한 '선진국'에서는 볼 수 없는 유령이었다. 실제로 손실 및 피해 협력(Loss and Damage Collaboration, L&DC)이 2022년 10월에 발표한 보고서에 따르면 1991년 이후 기상이변의 영향을 받은 기록된 사망의 79%, 기록된 총인구의 97%가 개발도상국에서 발생했다. 이 기간 또한 개발도상국이 겪은 극단적 날씨와 기후 관련 사건은 2배 이상 증가하였고 관련 사망자는 676,000명에 이르렀다. 아프리카 대륙은 전 세계 온실가스 배출에서 4% 미만을 차지하지만 기후 변화로 인한 1인당 GDP 성장률의 5-15%를 잃었다. 55개 취약 국가의 보고서는 지난 20년 동안 기후와 관련된 총손실이 총 5,250억 달러 또는 전체 GDP의 20%에 달할 것으로 추정했다. 일부 연구에 따르면 2030년까지 이러한 손실은 연간 5,800억 달러에 이를 수 있다.
기후 변화에 관한 정부 간 협의체 (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) 추산에 따르면 최대 36억 명의 사람들이 기후 변화에 "매우 취약한" 지역에 살고 있다. 이것은 세계 인구의 45%가 앞으로 수십 년 동안 계속해서 홍수, 가뭄 또는 극심한 날씨의 영향을 점점 더 많이 받을 것이라는 것을 의미한다. 최근의 비극적인 예는 올해 8월 파키스탄에서 발생한 기록적인 기후 변화로 인한 홍수로 거의 1,500명이 사망하고 3천만 명이 넘는 이재민이 발생했다. 복구 비용은 300억 달러 이상으로 추산되었지만 홍수에 대한 UN의 인도주의적 호소는 4억 7,230만 달러로 필요한 금액의 1%를 간신히 넘기는 수준이었으며 그나마도 모금액은 19%에 불과하다. 이 비용은 당연히 생계와 집을 잃고 굶주림, 질병 및 심리적 영향에 직면한 수천만 명의 사람들을 돕기에 충분하지 않다.
IPCC에 따르면 기후 변화의 영향을 가장 많이 받는 국가는 서부, 중부, 동부 아프리카, 남아시아, 중남미, 군소 섬 개발도상국, 북극에 있다. 세계에서 1인당 탄소 배출량이 가장 낮은 이 지역은 현재 부와 천연자원을 위해 토지를 약탈하고 악화된 위기의 최악의 영향을 받고 있다.
설상가상으로 국가는 종종 기후 재해 이후 재건을 위해 대출을 받아야 하므로 이들 지역은 시민을 보호하는 것보다 부채 상환을 우선시해야 한다. 저소득 국가는 기후 적응 예산의 5배에 달하는 외채 상환에 사용한다. 예를 들어, 모잠비크는 2019년 엄청난 사이클론 이후 국제통화기금(IMF)으로부터 1억 1,800만 달러의 대출을 받아야 했다. 그러나 모잠비크의 평균적인 사람은 미국보다 탄소 배출량이 73.5배 적다. 미국은 전체 탄소의 24.5%, 유럽 국가들은 16.3%를 배출한다. 모잠비크인들은 기후 변화의 위협을 받는 다른 최전방 지역 사회와 마찬가지로 수백만 달러의 부채를 지고 있으며 기후 위기의 가장 큰 타격을 받고 있다.
기후행동에 대한 자금의 종류
2009년에 부유한 국가들은 2020년 말까지 기후 행동을 위해 개발도상국에 연간 1,000억 달러(880억 파운드)를 제공하기로 합의했다. 그러나 2020년 말까지 총액은 833억 달러였으며 목표액은 2023년에나 달성될 것으로 예상된다.
OECD에 따르면 이 자금의 대부분인 82%는 공적 자금에서, 나머지는 민간 부문에서 나왔다. 그러나 UN이 의뢰한 분석에 따르면 민간 부문은 기후 변화 약속을 이행하는 데 필요한 미래 투자의 70%를 제공할 수 있다. 손실 및 피해 협력(Loss and Damage Collaboration, L&DC)이 2022년 10월에 발표한 보고서 분석에 따르면 2022년 상반기에 6개의 화석 연료 회사가 개발도상국의 주요 기상이변 및 기후 관련 사건의 비용을 충당하기에 충분한 돈을 벌었고 이 비용을 충당하고도 거의 700억 달러의 이익이 남는다. 550개 이상의 민간 기업 연합이 130조 달러의 자산을 사용하여 넷 제로를 달성하기로 약속했다.
기후 자금에 대한 기존 약속이 현재 충족되지 않고 있을 뿐만 아니라 개발도상국에서는 목표가 너무 낮다고 주장한다. 지난해 글래스고에서 열린 기후 정상 회담에서 개발도상국의 G77+ 중국 동맹은 부유한 국가들에게 2030년까지 최소 1조 3,000억 달러를 제공할 것을 촉구했다. 그들은 이것이 배출량 감소와 기후 변화 준비 사이에서 균등하게 나누어야 한다고 주장했다.
OECD의 최신 수치에 따르면 현재 기후 재정의 34%만이 개발도상국이 기후 변화에 적응하는 데 사용된다. 또한 공적 자금의 대부분인 71% 는 여전히 직접 보조금이 아닌 대출 형태로 제공되고 있는데 이는 가난한 국가의 부채 부담을 증가시킬 수 있다. 이는 악화되는 가뭄, 사이클론, 홍수에 직면한 국가들을 지원하기는커녕 다음 충격에 대처하는 능력을 마비시키고 빈곤을 심화시키고 있다.
기후 행동을 위한 자금은 크게 세 가지로 나뉜다. 두 가지는 기후변화 협상의 두 축이었던 탄소배출 감축과 적응을 중심으로 했으며, 세 번째 자금이 이 번에 합의된 '손실과 피해'를 위한 자금이다.
첫 번째는 감축과 관련된 완화(mitigation)로 이것은 개발도상국이 화석 연료 및 기타 오염 활동에서 벗어나도록 돕기 위한 자금이다. 많은 국가에는 아직 수명이 다하지 않은 석탄 발전소가 있다. 그들은 태양열 농장과 같은 청정에너지로 전환하기 위한 지원이 필요하다. 완화를 위한 자금은 '선진국' 기업의 개도국 진출과 관련이 있기에 현재까지 가장 많은 돈이 주어진 곳이다.
두 번째는 적응(adaptation)으로 이것은 개발도상국이 기후 변화의 최악의 영향에 대비하도록 돕기 위한 자금이다. 이는 미래에 초점을 맞춘다는 점에서 과거에 초점을 맞춘 손실 및 손상과는 다르다. 요구 사항은 해당 국가의 위치에 따라 다르지만 더 강력한 홍수 방어 구축, 위험에 처한 인구 재배치, 폭풍우에 견딜 수 있는 주택 개발, 건조기에 더 잘 버틸 수 있는 작물 배포 등을 포함한다.
세 번째가 이번에 COP27에서 인정된 '손실 및 피해'로 이 자금은 개발도상국이 이미 고통받고 있는 기후 변화의 영향으로부터 회복할 수 있도록 돕기 위한 것이다. 재난을 위한 자금은 인도주의적 지원을 통해 이미 사용 가능한 경우가 많다. 그러나 개발도상국은 역사적으로 기후 변화에 책임이 있다고 말하는 선진국으로부터 보장된 보상(compensation, 적법에 의한 피해의 회복)을 원한다. 선진국은 이를 위해 돈이 필요하다는 것을 인식하고 있지만 피해회복을 위한 지원이 배상(reparation, 불법에 의한 피해의 회복)으로 정의되는 것, 즉 자신들의 원죄를 인정하고 책임을 지는 것에 대해 경계한다.
기후변화 협상이 이 '손실 및 피해' 기금으로 가는 길은 논쟁의 연속이었으며, 그 핵심에는 '선진국'의 과거 원죄와 책임 인정이 높여졌다.
손실 및 피해 의제의 역사: 감축과 적응에서 배상과 책임으로의 무게중심 이동
손실 및 피해에 대한 국제회의에서의 최초의 문제제기는 1992년 리우의 기후변화 협약 체결 당시에 제기되었다. 피지, 키리바시, 나우루, 파푸아 뉴기니 등의 국가들은 "협약의 서명이 기후 변화의 악영향에 대한 국가 책임에 관한 국제법상의 권리를 포기하는 것으로 해석되지 않으며 협약의 어떤 조항도 일반적인 국제법의 원칙을 훼손하는 것으로 해석되어서는 안 된다"며 기후 변화에 따른 손실 및 피해의 배상() 혹은 보상 권리를 제기했다. 이 문제제기는 기후변화에 취약한 저지 해안 혹은 섬나라들이 중심이 되어 1990년에 구성한 군소도서국가연합(Alliance of Small Island States, AOSIS)의 주도에 의해 이루어졌으며 이후 교토 의정서 작성 등의 작성에 목소리를 높였다.
2007년, 제13차 유엔기후협약 당사국총회(COP13)가 개최된 발리에서 채택된 발리행동계획(Bali Action Plan)은 "기후 변화의 악영향에 특히 취약한 개발도상국의 기후 변화 영향과 관련된 손실 및 피해를 해결하기 위한 재해 감소 전략 및 수단"이라는 결정문으로 처음으로 '손실 및 피해'가 문서화되어 기후변화 협상의 공식 어젠다가 되었다. 이때 손실과 피해는 여전히 감축과 적응의 틀 안에서 논의되었으며 배상과는 다른 보험과 재해의 위험에 대한 관리 차원에 머물렀다.
2010년 캔쿤의 제16차 당사국총회에서 군소도서국가연합에 의해 손실 및 피해 논의는 본격적인 쟁점의 대상이 되었다. 이들은 손실 및 피해를 선진국의 피해배상이라는 행위의 법적 소재와 책임성을 제기했고, 소위 선진국은 이를 기후협약의 틀 속에서 논의하는 것을 거부했다. 2012년 도하 제18차 당사국총회에서는 ‘손실 및 피해’ 문제에 대해 위기관리 접근 관련 지식 및 이해의 향상, 이해당사자간 대화 및 협력 강화, 재정, 기술 및 역량강화를 포함한 ‘손실 및 피해’ 대응 및 지원 향상을 제시하였다. 또한 이러한 논의를 전담하여 다룰 기관의 필요성이 제기되었고 2013년 제19차 당사국총회는 ‘손실 및 피해’에 관 한 바르샤바 메커니즘(Warsaw International Mechanism for Loss and Damage Asociated with Climate Change Impact)을 설치하여 2016년까지 운영하기로 합의하였다. 바르샤바 메커니즘에서는 기존의 감축과 적응과 다른 차원, 즉 선진국의 배상 책임 차원에서 손실 및 피해를 다룰 것인지가 가장 핵심 쟁점이었다. 바르샤바 메커니즘은 이 쟁점에서 획기적인 합의를 이루지 못했지만 기후변화 협상에서 손실 및 피해를 기존의 감축과 적응이 아닌 다른 차원에서 다루어져야 한다는 논의가 공식화하였다.
2015년 파리 제21차 기후변화협약당사국총회는 지구 평균기온 상승을 산업화 이전 대비 2℃ 보다 상당히 낮은 수준으로 유지하고, 1.5℃로 제한하기 위해 노력한다는 역사적인 파리 기후협정문을 채택한다. 이 파리협정은 손실 및 피해를 독립적인 조항으로 인정했다. 협정 8조의 1항은 "기상이변과 서서히 발생하는 현상을 포함한 기후변화의 부정적 영향과 관련된 손실 및 피해를 방지하고, 최소화하며, 해결해 나가는 것의 중요성과, 그 손실과 피해의 위험을 줄이기 위한 지속가능한 발전의 역할을 인정"했다. 4항은 손실 및 피해에 대한 이해, 행동 및 지원을 강화하기 위한 협력과 촉진 분야로 조기경보, 비상태세, 점진적 발생 사건, 불가역적 그리고 항구적 손실과 피해 사건, 종합적 위험 평가와 관리, 보험 해결책, 비경제적 손실, 커뮤니티와 생태계 회복을 설정하였다. 손실과 피해는 파리협정에서 독립적 조항으로 인정받았지만 그 성격은 여전히 보험적이었으며 선진국의 배상과 책임은 아니었다.
파리 기후협정 제8조
1. 당사자는 기상이변과 서서히 발생하는 현상을 포함한 기후변화의 부정적 영향과 관련된 손실 및 피해를 방지하고, 최소화하며, 해결해 나가는 것의 중요성과, 그 손실과 피해의 위험을 줄이기 위한 지속가능한 발전의 역할을 인식한다.
2. 기후변화의 영향과 관련된 손실 및 피해에 관한 바르샤바 국제 메커니즘은 이 협정의 당사자 회의 역할을 하는 당사자 총회의 권한 및 지침을 따르며, 이 협정의 당사자 회의 역할을 하는 당사자 총회가 결정하는 바에 따라 증진되고 강화될 수 있다.
3. 당사자는 협력과 촉진을 기반으로, 적절한 경우 바르샤바 국제 메커니즘 등을 통하여 기후변화의 부정 적 영향과 관련된 손실 및 피해에 관한 이해, 행동 및 지원을 강화하여야 한다.
4. 이에 따라, 이해, 행동 및 지원을 강화하기 위한 협력과 촉진 분야는 다음을 포함할 수 있다.
가. 조기경보시스템
나. 비상 준비태세
다. 서서히 발생하는 현상
라. 돌이킬 수 없고 영구적인 손실과 피해를 수반할 수 있는 현상
마. 종합적 위험 평가 및 관리
바. 위험 보험 제도, 기후 위험 분산 그리고 그 밖의 보험 해결책
사. 비경제적 손실, 그리고
아. 공동체, 생계 및 생태계의 회복력
5. 바르샤바 국제 메커니즘은 이 협정상의 기존 기구 및 전문가 그룹, 그리고 이 협정 밖에 있는 관련 기구 및 전문가 단체와 협력한다.
COP27의 '피해 및 손실' 기금 합의와 문제
COP27은 '손실 및 피해 해결에 중점을 두는 것을 포함하여 기후 변화의 악영향과 관련된 손실 및 피해에 대응하기 위한 기금 마련'(Funding arrangements for responding to loss and damage associated with the adverse effects of climate change, including a focus on addressing loss and damage) 결정문에서 "기존 자금 조달 방식이 기후 변화의 현재 및 미래 영향에 대응하기에는 역부족이며 기후 변화의 악영향과 관련된 손실 및 피해에 대응하는 조치 및 지원 제공과 관련된 기존 자금 조달 격차를 해결하기에는 충분하지 않음을 인정"했다. 이에 기초해 COP27은 "새롭고 추가 자원을 제공하고 동원하여 손실과 피해를 해결하는 데 중점을 두는 것을 포함하여 손실과 피해에 대응하여 기후 변화의 악영향에 특히 취약한 개발도상국을 지원하기 위한 새로운 기금 마련을 결정"하고 "수립된 기금의 운영에 관한 과도 위원회 구성"을 결정했다.
200개국 이상이 손실 및 피해 기금을 만들기로 합의했다. 이 기금은 기후 변화에 "특히 취약한" 개발도상국을 돕는 것을 목표로 할 것이다. 부유한 국가들이 원하는 언어는 돈이 가장 긴급한 경우에 쓰이도록 하는 동시에 잠재적 수혜자 풀을 제한하는 것이다.
COP27의 손실 및 피해 합의의 문제 중 하나는 무엇이 기후 변화로 인한 "손실 및 피해"로 간주되어야 하는 것에 대해서는 아직 합의가 이루어지지 않았다는 것이다. 여기에는 개발도상국들은 손상된 기반 시설과 재산은 물론 가치 평가하기 어려운 자연 생태계나 문화 자산이 포함될 수 있다고 주장한다.
또 다른 문제는 누가 이 기금에 자금을 제공할 것인가이다. 역사적 온실가스 배출량으로 기후 변화의 대부분을 초래한 부유한 국가들이 비용을 지불해야 한다는 개발도상국가들의 주장에 대해 부채 증가 우려로 반발했던 미국과 유럽연합(EU)은 COP27에서 입장을 바꿨다. 유럽연합(EU)은 세계 2위 경제대국이지만 유엔이 개발도상국으로 분류한 중국도 유럽연합에 돈을 내야 한다고 주장해왔다. 덴마크, 벨기에, 독일, 스코틀랜드, 유럽연합(EU) 등 몇몇 정부는 손실과 피해에 대해 상대적으로 작지만 상징적인 자금 지원 약속을 했다. 중국은 지불을 약속하지 않았다. 이 협정은 지불을 위해 부유한 국가에 의존하기보다는 금융 기관을 포함한 다양한 기존 출처에서 자금을 조달할 것을 요구한다. 일부 기존 UN 및 개발은행 자금은 이러한 목적으로 공식적으로 지정되지는 않았지만 손실과 피해에 직면한 국가를 지원한다. 새로운 기금을 원하지 않았던 미국과 유럽연합은 세계은행 및 기타 개발은행과 같은 기존의 여러 기관, 녹색기후기금 및 지구환경기금과 같은 기존 기후 기금 및 국가 기금의 자금을 포함하는 "모자이크" 접근법을 원했다. 하지만 일부 전문가는 장기간 지연과 같은 문제로 인해 해당 자금이 손실 및 피해를 처리하는 데 적합하지 않다고 말한다. 다른 아이디어로는 유엔 사무총장 안토니오 구테흐스(Antonio Guterres)가 자금 조달을 위해 화석 연료 회사에 대한 횡재세를 요구한 것을 꼽을 수 있다.
유엔 사무총장 안토니오 구테흐스(Antonio Guterres)는 이 기금이 기후 위기를 유발하는 데 거의 기여하지 않았지만 최악의 영향을 받고 있는 가난한 나라들을 위한 "정의를 향한 중요한 발걸음"이라고 말했다. 구테흐스는 "손실 및 피해 기금을 설정하고 향후 운영하기로 한 결정을 환영합니다."라고 말했습니다. “분명히 이것으로는 충분하지 않겠지만, 깨진 신뢰를 재건하기 위해 절실히 필요한 정치적 신호입니다. 기후 위기의 최전선에 있는 사람들의 목소리를 들어야 합니다.”
COP27의 '손실 및 피해'기금이 기존의 감축과 적응의 기후변화 협상의 두 축 외에 '손실 및 피해'를 또 다른 축으로 인정한 것은 분명 진전이다. 하지만 이 합의는 여전히 선진국의 기후변화에 대한 역사적 책임을 분명히 하는 배상이라는 용어를 회피하고 있다. 과거에 대한 책임의 회피는 미래에 대한 약속의 신뢰를 훼손한다. 1.5도에 대한 획기적 합의가 없었던 COP27였기에 손실 및 피해 기금에 대한 약속 역시 지난한 과정이 예상된다.
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