해양을 위한 헌법이라 불리는 해양법에 관한 유엔 협약(UNCLOS)이 2022년 40주년을 맞이했다. 공해에서의 항행의 자유, 영해에 대한 무해통항, 국제해협에서의 통과통항, 배타적 경제수역(EZZ), 심해저의 인류공동유산으로 인정, 해양환경보전 등 해양을 둘러싼 주권과 같은 오래된 문제뿐만 아니라 해양환경 보호와 같은 비교적 최근 문제에 이르기까지 광범위한 문제를 다루고 있다. 냉전시대의 산물임에도 불구하고 UNCLOS는 지난 40년 동안 전통 해양강국과 개발도상국 그리고 군도 국가들 사이의 대립을 타협과 절충으로 해결하였으며, 탄력적인 운용과 현실 적응력을 보여왔다. 이 글은 Le Monde diplomatique 영문판 2023년 1월 호에 게재된 Didier Ortolland의 글 ‘The most significant legal instrument of the century’ at 40: Shrinking international waters의 번역으로 UNCLOS의 배경과 역사, 그 주요 의의 및 전망에 대해 분석하고 있다.
40세가 된 '금세기의 가장 중요한 법적 수단'
국가들은 세계의 바다를 어떻게 나누는가
해양법에 관한 유엔 협약(United Nations Convention on the Law of the Sea)은 역사상 국가의 사법권을 가장 크게 확대하는 결과를 가져왔다. 그것이 모든 분쟁을 해결하지는 못할지도 모르지만, 그것은 국제법의 중요한 부분이다.
Didier Ortolland
세계적인 긴장이 고조되고 많은 국제기구들이 무력해 보이는 시기에, 한 가지 유엔 조약이 눈에 띈다. 그것은 2022년에 40주년을 맞이한 해양법에 관한 유엔 협약(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS)이다.
UNCLOS는 1982년 4월 30일에 채택되었고, 외교의 비범한 업적이었다. 제3차 유엔해양법회의(1973-82) 의장인 싱가포르 외교관 토미 코(Tommy Koh)는 이를 '해양을 위한 헌법'이라고 불렀고 하비에르 페레스 데 쿠에야르(Javier Pérez de Cuéllar) 유엔 사무총장은 '20세기의 가장 중요한 법적 도구'라고 환영했다. 오늘날, 그것의 성공은 명백하다. 그것은 167개의 국가와 유럽 연합에 의해 비준되었다. 협약을 비준하지 몇 안 되는 나라들은 미국, 이스라엘, 터키, 이란, 시리아, 일부 라틴 아메리카 국가들과 몇몇 내륙 국가들을 포함한다.
이 협약은 탈식민지화가 동서 분열에 기초한 국제 질서에 도전한 1970년대의 시대정신을 반영한다. 개발도상국들은 제3차 회의가 열렸을 때 새로 독립한 국가들로, 새로운 국제 경제 질서를 위한 캠페인에 이 모임을 이용하기를 원했다. 이들 국가는 자국 해안에서 200해리(nm; 370km)에 이르는 해역에 대한 관할권과 주권을 부여하는 새로운 개념의 ' 배타적 경제수역'(EEZ)의 수용을 확보했다.
UNCLOS는 국가 관할권의 한계를 벗어난 지역의 해저('심해저'[Area]이라 함)가 '인류의 공동 유산'이라는 원칙을 내세웠다. 이전에는 규제되지 않았던 이 심해저는 미래에 UNCLOS에 의해 설립된 국제해저기구(ISA)의 관할에 속하게 될 것이며 개발도상국들은 자원 착취로부터 가장 많은 이익을 얻을 것이다. 협약은 또한 해안 국가의 영해(해안에서 12nm까지 확장)와 유사한 법적 지위를 가진 '열도 수역' 개념을 도입함으로써 군도 국가(인도네시아, 필리핀, 피지)의 주장을 인정했다.
'무해 통항'(innocent passage)에 대한 권리
이 협약은 영해를 통한 '무해 통항' 권리, 공해와 EEZ를 통한 항해의 자유(국가들이 환경 규칙을 부과할 수 있음에도 불구하고)라는 항해의 자유의 관습적인 법 원칙을 확인한다. 그것은 또한 해협을 통한 자유로운 통행을 보장한다. 항행의 자유가 필수적인 선진국과 EEZ 개념 뒤에 있는 개발도상국 사이의 이 혁명적인 타협은 양 당사자 모두에게 유리한 것으로 판명되었고 따라서 견뎌냈다.
세계의 해양 강국 중 일부(미국, 영국, 독일)는 제11부(심해저에 관한 조약 - 역자 주)가 ISA와 해저 관리 및 광물 개발을 담당하는 기관인 '심해저공사'(Enterprise)에 너무 많은 권한을 부여했다는 이유로 UNCLOS 비준을 거부했다. 이들의 불참으로 UNCLOS는 이러한 문제들에 대해 효과적이지 못했으나, 1994년(소련이 해체된 후) 이 문제들을 구체적으로 다루는 제11부의 이행에 대한 합의가 이루어져 조약의 발효가 가능해지고 독일과 영국의 가입했다.
토미 고는 이 협약을 '해양을 위한 헌법'이라고 불렀고, 하비에르 페레스 데 쿠에야르 유엔 사무총장은 이 협약을 '20세기의 가장 중요한 법적 도구'라고 환영했다.
UNCLOS는 1995년 '경계왕래성어류자원(straddling fish stocks) 및 고도회유성어류자원(highly migratory fish stocks)의 보존 및 관리'에 관한 협약'을 채택하는 등 유연성과 적응성을 다시 한번 보여주었다(1). 이 협정은 전 세계를 아우르는 지역 어업 관리 조직의 네트워크를 만드는 것을 가능하게 했다.
흔히 BBNJ(국가 관할권을 벗어난 생물 다양성, 보통 '해양생물다양성'으로 칭한다 - 역자 주)로 알려진 '국가 관할권을 벗어난 지역의 해양 생물 다양성'의 보존과 지속 가능한 사용에 관한 협정이 현재 협상 중이며 UNCLOS의 이행에도 도움이 될 것이다.
UNCLOS의 많은 부분이 아직 이행되지 않았기 때문에, 예를 들어, 제14부에서는 해양 기술의 개발과 이전, 그리고 새로운 규제, 활동 또는 제도를 임시적으로 도입하기로 되어 있는 ISA의 작업과 관련하여 여전히 상당한 변화 가능성이 있다. 심해저공사의 설립(UNCLOS의 원래 버전에서 규정된 것보다 좁은 범위)은 이론적으로 해저의 효과적인 관리와 개발을 보장해야 하며 개발도상국의 핵심 수요로 남아 있다.
UNCLOS는 국가 주권, 특히 해양 공간을 구분하고 '섬'과 '암석'을 법적으로 정의하는 방법을 다룰 때 종종 모호하거나 생략된다. 협약은 거대한 EEZ를 국가들에 할당하지만, 상충되는 주장이 어떻게 조정되어야 하는지는 명시하지 않는다. 그것은 인접하거나 반대쪽 해안(예를 들어, 해협을 가로질러 서로 마주하고 있는)을 가진 두 국가의 영해를 정하는 원칙을 제시하지만, EEZ와 대륙붕에 관해서는 국가가 자체적인 방법을 선택하도록 요구한다. 그것의 유일한 조건은 당사자들이 '공정한 해결책'에 도달해야 한다는 것이다.
국가들 사이의 경계
방법을 선택하는 것은 쉽지 않았다. 등거리 또는 중위선 방법은 실용적이고 종종 공평하기 때문에 가장 많은 지지를 얻었지만 국가가 오목한 해안선을 가지고 있거나 만에 있는 경우(따라서 해안에서 멀어질수록 등거리 선이 수렴하는 경우)와 같은 일부 경우에는 적용하기 어려울 수 있다. 결과적으로 UNCLOS 협상자들은 합의에 도달할 수 없었다.
EEZ가 생기면서 국가별 관할구역이 겹치는 사례가 늘었다. 국가들은 국제사법재판소(ICJ)나 국제해양법재판소(International Tribunal for the Law of the Sea, ITLOS, UNCLOS 하에 설립되어 해양공간의 결정을 담당하는 국제재판소)나 중재에 의존하는 것을 꺼렸다. 그러나 ICJ는 점진적으로 등거리를 기반으로 하되 상황에 적응할 수 있는 선호하는 방법을 개발해 불확실성을 제한하고 있어 이제는 국가들이 중재에 더 의지하고 있다. 그럼에도 불구하고, 모든 국가들이 ICJ의 결정을 따를 준비가 되어 있는 것은 아니다: 콜롬비아는 니카라과와의 분쟁에 대한 2012년 판결을 거부했고 ICJ는 지난해 4월 콜롬비아가 EEZ에서 니카라과의 주권과 관할권을 침해했다고 판결했다.
해양법에서는 섬과 암석의 구분이 중요한데, 섬은 200nm의 EEZ를 주장하는 근거를 형성할 수 있는 반면, 암석은 12nm의 영해만을 가질 수 있기 때문이다. 그러나 섬을 다루는 유일한 UNCLOS 121조는 명확성이 부족하다. 주 정부는 모든 것을 섬으로 분류하여 주변의 EEZ를 주장하는 경향이 있기 때문에 이것은 진짜 문제이다. ICJ는 매우 다양한 종류의 섬들이 있기 때문에 항상 그 구분을 명확히 하는 것을 피했다.
필리핀은 이 불확실성을 중국과의 남중국해 분쟁에서 중재위원회에 분쟁 중인 '비상지형'의 지위에 대한 판결을 요구함으로써 자신들에게 유리하게 이용했다. 쟁점은 이들이 섬(EEZ가 있는 섬)인지, 암석(영해만 있는)인지, 썰물 때 드러난 육지인지(본토 해안에서 12nm 미만이면 영해 경계를 계산할 때 고려할 수 있는 만조 고도)인지였다.
필리핀은 남중국해에서 중국과의 분쟁에서 중재 패널이 분쟁 중인 '신생 토지'(emergent land features)의 상태에 대해 판결할 것을 요구함으로써 이러한 불확실성을 유리하게 이용했다. 쟁점은 이들이 섬(EEZ 포함), 암석(영해만 포함) 또는 간출지(low-tide elevations, 만조 시 물에 잠겼다가 육지로서 본토 해안에서 12해리 이내이면 영해의 경계를 산정할 때 고려할 수 있다.)인지 여부였다.
필리핀 해안에 가까운 이들 신흥 지형이 암석이라면 영해는 12nm에 불과하기 때문에 어느 나라가 영유권을 갖고 있든 필리핀 EEZ 안에 들어갈 것이다. 2016년 7월 중재위원회는 섬이 아니라고 판결하고 121조의 섬에 대한 조항에 대한 철저한 해석을 발표했다. 그럼에도 불구하고, 다양한 해석이 계속되고 있다.
해양환경보전
UNCLOS의 제12부는 국가들이 '해양 환경을 보호하고 보존할' 일반적인 의무를 가지고 있다고 명시하고 있다. 이것은 주로 1948년 설립된 국제 해사 기구(International Maritime Organization, IMO)를 중심으로 선박과 그로 인해 발생하는 오염을 규제하는 권한을 가진 국제기구를 자주 언급하면서 관할 지역에서 그들의 권리와 의무를 명시한다. IMO는 '특히 민감한 해역'에 관한 규칙을 정하고 있다(1999년 에리카[Erika] 유조선 참사 이후). 이를 통해 각국 정부는 자국의 EEZ 내에서 항행의 자유를 제한할 수 있는 규제를 부과할 수 있다(유조선을 이중 선체로 둘러싸도록 요구하는 것과 같은). 남북 60도를 넘는 해역에서 항해를 관장하는 극지방운항선박 안전코드(Polar Code)도 IMO가 작성했다.
생물다양성은 1992년 리우에서 열린 지구정상회의와 2010년 유전자원 접근에 관한 나고야 의정서에 의해 완료된 생물다양성협약(CBD)의 채택으로 국제적 관심사로 떠올랐다. 2004년에 유엔은 해양 생물자원 보호에 관한 비공식 작업 그룹을 설립했다. 2017년 총회는 오랜 준비 과정을 거쳐 국가 관할권을 벗어난 지역(BBNJ)의 해양생물 다양성 보전과 지속가능한 이용에 대한 구속력 있는 협약을 도출하기 위해 정부 간 회의를 개최하기로 결정했다. 그러나 지난해 8월 뉴욕에서 열린 제5차 회의는 합의점을 찾지 못해 중단됐고 추후 재개될 예정이다.
UNCLOS의 이행이 채택된 지(작성 당시와 근본적으로 다른 지정학적 맥락에서) 40년이 지난 지금도 이행이 추진되고 있다는 사실은 주권 행사가 핵심 이슈라는 점에서 기적과도 같다. EEZ 개념은 역사상 주 관할권의 가장 큰 지리적 확장을 초래했다. 이러한 구역은 현재 전 세계 바다의 40%를 차지하고 있으며, 약 30개 국가에서 100만 평방 킬로미터 이상의 EEZ를 보유하고 있다. 어떤 경우에는 EEZ가 200nm를 초과할 수 있다. 확장된 대륙붕 메커니즘(저와 그 하층토에만 관련됨) 하에서, 그것들이 특정 지질학적 기준을 만족한다면 해안으로부터 350nm까지 확장될 수 있고, 2,500m 등심선(等深線, isobath)을 (2) 초과하는 100nm까지 확장될 수 있다.
이를 위해 UNCLOS는 지질학적 기준 준수를 모니터링하고 200nm 이상의 대륙붕 주장에 대한 권고를 할 책임이 있는 대륙붕 한계위원회(Commission on the Limits of the Continental Shelf, CLCS)를 설립했다. UNCLOS는 대륙붕 클레임 청구의 기술적인 측면을 다루지 않았기 때문에, CLCS는 UNCLOS 회원들이 10년 동안 이를 제출할 수 있도록 허용하기로 결정했다. 그러나 2009년 CLCS는 10년 기한 전에 필요한 모든 데이터를 수집할 수 없는 국가들에서 예비 정보 제출이 허용되었기 때문에 엄청난 클레임들에 직면했다. 지금까지, 92건의 완전한 제출과 48건의 예비 정보 제출이 있었다. 이러한 수준의 수요로 인해 지연이 발생했으며 국가들은 클레임이 처리될 때까지 종종 10년을 기다릴 수 있다. 북극에 대한 러시아의 2001년 클레임은 2015년에 제출되었지만 여전히 보류 중이다.
많은 수의 클레임은 클레임 경쟁의 인상을 줄 수 있다. 러시아, 캐나다, 덴마크는 북극이 위치한 수중 로모노소프 능선(Lomonosov Ridge)과 관련해 북극에 대한 영유권 주장을 제출했다. CLCS는 국가들 간의 경계를 정할 권한이 없다. 오스트레일리아와 뉴질랜드는 수백만 평방 킬로미터에 달하는 태즈먼 해(Tasman Sea) 아래에 있는 공유 대륙붕의 분할에 합의했다. 2006년에 스페인, 프랑스, 아일랜드, 영국은 켈트 해(Celtic Sea)와 비스케이 만(Bay of Biscay)의 대륙붕 지역에 대한 공동 클레임을 제출했고, CLCS는 이에 대한 권고안을 발표했다.
경제적 이득에 의한 동기부여
대륙붕 확장 주장은 정치적 이득, 위신(북극의 경우) 또는 경제적 이득 등 다양한 동기를 가질 수 있다. 일부 국가(포르투갈, 노르웨이, 피지)는 대륙붕에 다금속 결절(polymetallic nodule, 희토류 금속을 포함한 귀중한 광석 포함)을 보유하고 있지만 이러한 단괴를 채굴하면 심각한 피해를 입을 수 있으며 국가는 환경을 보호할 책임이 있다(3). 해안에서 그렇게 멀리 떨어져 있고, 그렇게 깊이 있는 탄화수소 퇴적물은 드물다. 유일하게 확인된 사례는 캐나다가 최근 승인한 뉴펀들랜드의 그랜드 뱅크스(Grand Banks)이다.
2015년에 유엔은 2030년을 위한 17개의 지속 가능한 개발 목표(sustainable development goals, SDGs)를 작성했다. SDG 14는 '지속 가능한 발전을 위해 해양, 해양 및 해양 자원을 보존하고 지속적으로 사용'하는 것이다. 특히 '국내 및 국제법에 부합하고 최상의 이용 가능한 과학 정보를 기반으로 해안 및 해양 지역의 최소 10%를 보존한다.'라는 데 중점을 둔다. EU의 생물다양성 전략은 2030년까지 회원국 관할 해역의 30%를 해양보호구역(marine protected areas, MPAs)으로 충당하고, 이 중 10%는 고도로 보호된 해양지역(highly protected marine areas, HMPAs)이어야 한다는 내용(4)을 담고 있다.
UNCLOS는 각국 정부가 관할 지역에서 조치를 취할 수 있도록 하고 IMO는 선박이 어디에 있든 오염을 규제하지만 EEZ를 넘어 해역을 보호하는 것은 법으로 불가능하며, 현재는 각국 정부 간 합의만이 이 지역을 보호하는 것을 가능하게 한다. 일부 연안 국가들은 지역 해양 위원회를 구성했지만, 이들 대부분은 공해상을 포괄하지 않으며, 무엇보다 공해상에서 MPAs를 만들 권리를 일반적으로 주장하지 않는다. 이러한 이유로 BBNJ 보전 및 지속가능한 이용 협정의 주요 목표는 공해 MPAs의 창설이다.
남극해양생물자원보존위원회(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources)는 2012년까지 남극 대륙 주변의 공해에 MPAs 네트워크를 구축하기를 희망했지만 지금까지 단 한 개만 구축할 수 있었다(로스해, 2016년). 다른 제안된 MPAs는 모두 러시아와 중국에 의해 차단되었다. 합의만이 공해상을 효과적으로 보호하는 것을 가능하게 할 것이지만, BBNJ 절차가 끝날 때 설립될 조직은 아마도 보호 조치의 채택에 대한 투표에 의존해야 할 것이다. 따라서, 우크라이나 전쟁으로 인한 긴장은 해양 환경 보호에 영향을 미치고 있다.
(1) 경계왕래성어류자원(straddling fish stocks)은 인접한 EEZ에서 발생하거나 이들 사이 또는 EEZ와 공해 사이에서 이동하는 어류 자원이다. 고도회유성어류자원(highly migratory fish stocks)은 먼 거리를 이동하며 종종 국경을 넘는 어류이다.
(2) 수면 아래에서 같은 깊이에 있는 지점을 연결하는 선.
(3) Olive Hefferman, ‘Seabed mining is coming — bringing mineral riches and fears of epic extinctions’, Nature, 24 July 2019, www.nature.com/.www.nature.com/.
(4) '연결된 생태계 서비스와 함께 자연의 장기적인 보전을 달성하기 위해... 인식, 전용 및 관리되는 명확하게 정의된 지리적 공간'(국제자연보전연맹(International Union for Conservation of Nature)).
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