미국 대법원 환경보호청 판결의 더 큰 함의: 보수주의자들의 규제와 행정 국가 해체를 위한 총공격의 포문

■ 역자 주: 목요일, 대법원은 발전소의 탄소 배출을 규제하는 환경보호청(EPA)의 권한을 무력화하는 판결을 발표했다. 바이든 행정부가 2035년까지 탄소 무공해 전력을 100% 달성하는 것을 포함하여 배출량을 줄이기 위한 야심 찬 목표를 설정했기 때문에 이 판결은 앞으로 기후 변화를 해결하는 데 큰 장애가 될 것이다. 공화당이 장악한 웨스트 버지니아주와 19개 주는 청정공기법(Clean Air Act)의 실행에서 연방기관인 환경보호청이 발전소 배출량을 억제하기 위한 계획을 발표한 이후 법에 의해 주어진 권한을 과잉 행사하고 있다며 환경보호청을 상대로 대법원에 제기한 웨스트 버지니아 대 환경보호청(West Virginia v. EPA)에서 보수진영 판사가 압도적 다수를 차지하는 대법원은 보수 6 진보 3의 표결로 웨스트 버지니아의 손을 들어주었다. 이 판결은 보수주의자들에게 기후 변화를 위한 행정부의 발목을 잡을 뿐만 아니라 공중보건, 주택, 주식, 시장 등을 규제하는 행정기관 전반에 총공격을 가할 수 있는 포문을 열어 주었다. 1930년대 뉴딜 이후 엘리트 집단의 특권을 억제하기 위해 규제를 집행해 온 행정 국가(administrative state)라는 틀이 이번 판결로 송두리째 흔들릴 위기에 처하게 되었다. 이미 트럼프가 만들어 놓은 보수 주도의 대법원은 시민들이 집세를 내지 못해 쫓겨나 바이러스에 노출되는 사태를 막기 위한 질병 통제 예방 센터(CDC) 세입자 퇴거 유예 조치의 연장을 거부했고, 직업 안전 건강 관리청(OSHA) 100인 이상 민간 사업장 종사자의 백신 접종 의무화를 과도한 권한 행사로 무효화했다. 이제 보수주의자들이 주도하는 대법원의 행적 국가 해체를 위한 공격은 증권 거래 위원회(SEC)로 향할 것이라는 전망이 유력하다. 이 글은 퓰리처 상 수상자이자 뉴욕타임스 워싱턴 특파원 Charlie Savage의 뉴욕타임스 6월 30일 자 기사 E.P.A. Ruling Is Milestone in Long Pushback to Regulation of Business의 번역으로 대법원의 환경보호청 판결의 배경, 미국 보수주의자들의 규제와 행정 국가 공격의 역사, 행정 국가를 공격하고 해체하기 위한 다양한 이론, 이번 대법원 판결의 영향에 대해 분석하고 있다.

미국 환경보호청 판결은 비즈니스 규제에 대한 오랜 반발의 이정표이다

이 결정은 행정 기관을 통제하기 위해 개발된 보수적 법률 이론을 반영하여 기업 이익이 규제에 도전할 수 있는 더 큰 기회를 창출했다.

대법원의 결정은 권한을 다시 의회로 이전하는데, 의회는 발전소에서 탄소 배출을 규제하는 법을 통과시킬 수 있지만 그렇게 할 것 같지는 않다. 사진: Tamir Kalifa for New York Times

Charlie Savag

목요일 환경보호청(Environmental Protection Agency, EPA) 사건에서 대법원의 판결은 현대식 정부의 경제 규제를 축소하거나 해체하기 위해 수십 년 동안 일해 온 자유지상주의적 보수주의자들의 실질적인 승리였다.

탄소 배출량을 줄이기 위한 EPA의 발전소 계획을 기각하면서 법원은 기후 변화에 대처하는 정부의 능력을 저해하는 것 이상의 의미를 지닌 결정을 내렸다. 다른 많은 유형의 규제들은 이제 방어하기가 더 어려울 수 있다.

이 판결은 20세기에 미국 사회가 기업에 규칙을 부과하는 방식이 된 정부 구조를 공격할 수 있는 여지를 넓혀준다. 의회가 설립한 기관들은 공기와 물이 깨끗하고 식품, 의약품, 차량 및 소비재가 안전하며 금융 회사가 규칙을 준수하도록 하는 구체적인 방법을 내놓는다.

이러한 규제는 일반 대중에게 이익이 될 수 있지만 기업의 이익을 저해하고 다른 협소한 이익에도 영향을 줄 수 있다. 수십 년 동안 부유한 보수주의자들은 종종 행정 국가(administrative state)라고 하는 그 시스템을 방해하기 위한 장기적인 노력에 자금을 지원해 왔다.

하버드 로 리뷰(Harvard Law Review)에 논문 '1930년대의 재현: 공격받는 행정국가'(1930s Redux: Administrative State Under Siege)를 쓴 컬럼비아 대학교 교수 길리언 메츠거(Gillian Metzger)는 인터뷰에서 "이것은 뉴딜정책과 진보주의 시대로 거슬러 올라가는 싸움과 같은 행정 국가에 대한 의도적인 싸움입니다. 우리는 단지 그것의 재연과 재부상을 보고 있습니다"라고 말했다.

미국이 더 젊고 경제가 단순했을 때 산업과 관련된 문제를 다루는 새롭고 법적 구속력이 있는 규칙을 부과하는 것은 일반적으로 의회의 조치였다. 그러나 산업 혁명, 은행 위기, 통신 및 방송 기술 등 복잡성이 증가함에 따라 이 시스템은 실패하기 시작했다.

의회는 광범위하고 확장되는 범위의 문제에 걸쳐 무수하고 복잡한 기술 표준을 설정하는 데 지식, 시간 및 민첩성이 부족하다는 것을 인식하게 되었다. 그래서 다양한 유형의 문제를 연구하고 해결하기 위해 전문 규제 기관을 만들었다.

초기 사례들이 있었지만, 의회가 설립한 많은 기관은 프랭클린 D. 루스벨트(Franklin D. Roosevelt) 대통령의 뉴딜 프로그램의 일부였다. 부유한 사업가들은 제한을 싫어했다. 그러나 대량 실업이 고통을 일으키면서 엘리트 기업 이익의 정치적 힘은 쇠퇴했다.

1950년대에 권력에 복귀한 아이젠하워 스타일의 공화당원들은 대부분 행정국가의 존재를 받아들였다. 그러나 시간이 지남에 따라 특히 1960년대의 소비자 안전 및 환경 운동에 대한 반응으로 비즈니스 커뮤니티에서 새로운 반발이 나타나기 시작했다. 비평가들은 유권자에 대한 책임이 없는 정부 관리들이 이익보다 비용이 더 많이 드는 규정을 발표하고 있다고 주장했다.

1971년, 리처드 M. 닉슨(Richard M. Nixon) 대통령은 그를 곧 대법원에 올릴 담배 업계를 대변했던 루이스 F. 파월 주니어(Lewis F. Powell Jr.)라는 이름의 변호사는  "미국 자유 기업 시스템에 대한 공격"이라는 제목의 미국 상공회의소를 위한 기밀 메모를 작성했다. 이는 미국 기업과 이념적 동맹자들의 초기 행동 촉구로 간주된다.

파월은 "광대한 도시 사회의 필요와 복잡성으로 인해 이전에는 매우 불필요했던 유형의 규제와 통제가 필요하다."라고 인정했다. 그러나 그는 미국이 "국가 사회주의의 일부 측면을 향해 실제로 매우 멀리 나아갔다”며 “비즈니스와 기업 시스템이 심각한 곤경에 처했으며 때가 늦었다”라고 선언했다.

그의 메모는 기업의 "경제적 자유"를 개인의 자유와 동일시함으로써 규제에 반대하는 여론을 돌리는 운동에 자금을 지원하기 위한 청사진을 제시했다. 그 비전에 따라 부유한 엘리트들은 미국기업연구소(American Enterprise Institute) 및 헤리티지 재단(The Heritage Foundation)과 같은 보수적인 정책을 개발하고 촉진하는 조직에 자금을 지원하는 것을 포함하여 정치적 영향력을 구축하기 위한 프로그램에 자금을 지원했다.

1980년에 억만장자 데이비드 H. 코흐(David H. Koch)는 자유당의 부통령 후보로 환경을 보호하고 식품, 약품 및 소비재의 안전을 보장하는 규제 기관을 폐지하는 것을 포함하는 공약에 대한 돈키호테식 캠페인을 진행했다.

그의 표는 많은 표를 얻지 못했다. 그러나 그의 형제인 찰스 G. 코흐(Charles G. Koch)와 함께 그는 같은 생각을 가진 보수 대의명분과 후보자의 주요 자금 제공자가 되었고 공화당을 1980년 로널드 레이건 대통령 선거와 함께 이미 움직이기 시작한 방향으로 더 나아가게 하는 캠페인 자금 네트워크를 구축했다. "레이건 혁명"에는 새로운 규정을 억제하고 기존 규정을 축소하는 암묵적인 임무를 가지고 기관을 운영할 관리를 임명하는 것이 포함되었다. 예컨대 비평가들은 닐 M. 고서치(Neil M Gorsuch) 대법관의 어머니인 앤 고서치 버포드(Anne Gorsuch Burford)가 환경보호청을 운영할 때 그 내부를 망가뜨리려 했다고 비난했다.

이와 동시에, 1970년대로 거슬러 올라가 1980년대 연방주의자 협회(Federalist Society)*의 성장과 함께 확산된 보수적 법률 운동은 낙태 권리 근절과 같은 더 세간의 이목을 끄는 목표만큼이나 규제 완화 의제에 장기 게임을 집중했다.

* 역자 주: 공공 정책 연구 연방주의자 협회(Federalist Society for Law and Public Policy Studies)는 미국 헌법에 대한 조문주의(textualism)적이고 원본주의(originalism)적 해석을 옹호하는 보수주의자와 자유주의자로 구성된 미국 법률 조직이다. 법 해석의 형식주의 이론의 한 종류인 조문주의(條文主義, textualism)는 그 법을 통과시킨 의회의 원래 의도라는 원의주의나 그 법으로 해결하기를 원하는 목적론적 해석이나, 판사의 품고 있는 본질적인 의문이나 법의 공정성 등과 조문 이외의 법과 재판 근거를 추구하기보다는 법의 통상적인 의미가 그 해석을 지배하는 것을 지지한다. 원전주의(原典主義, originalism)는 미국 헌법 해석의 개념으로, 헌법의 모든 진술은 "헌법 채택 당시" 작성자들의 본래의 의미와 목적, 이해에 기초하여 해석되어야 한다고 주장하며 따라서 헌법이 채택된 이후로 안정적이어야 하며 살아있는 헌법을 반대한다. 트럼프 이후 보수-진보 균형에서 보수 위주로 재편된 9명으로 구성된 미국 대법원 보수 대법관 6명 모두 이 협회 이전 혹은 현 멤버이다. 이 보수 진영  대법원 판사 6명은 대법원장 존 로버츠( John Roberts)를 포함한 브렛 캐버노(Brett Kavanaugh), 닐 고서치(Neil Gorsuch), 클래런스 토마스(Clarence Thomas), 새뮤얼 앨리토(Samuel Alito), 에이미 코니 배럿(Amy Coney Barrett)이다.

그 운동은 이제 도널드 J. 트럼프(Donald J. Trump) 대통령이 3명의 대법관을 임명한 후 연방 사법부를 장악했다. 트럼프 대통령의 사법부 임명의 수석 설계자인 도널드 F. 맥간 2세(Donald F. McGahn II)는 첫 번째 트럼프 백악관 고문이자 연방주의 협회의 충실한 인물로 판사를 뽑는 데 있어 행정 국가에 대한 회의론을 핵심 기준으로 삼았다.

운동의 지지자들은 오래된 이론을 부활시키고 행정 국가를 억제하기 위한 새로운 이론을 개발했다.

(대개 공화당) 대통령에게 관료적 저항에 직면하여 규제 완화 의제를 추진할 수 있는 더 많은 권한을 부여하기 위해 그들은 백악관의 정치적 통제로부터 의회가 기관들에게 독립성을 부여하는 것(1935년 대법원은 이 조치를 지지했음에도 불구하고)은 위헌이어야 하는 "행정일체론"(unitary executive theory)을 제시했다.

2020년 당시 대법원에서 공화당 지명자 5명이 내린 판결은 그 목표를 향한 한 걸음이었다. 그들은 부정행위와 같은 정당한 이유 없이 기관의 수장이 대통령에 의해 해고되는 것을 방지한 소비자 금융 보호국(Consumer Financial Protection Bureau)을 만들기 위해 의회가 제정한 법률 조항을 파기했다.

그리고 (보통 민주당) 대통령이 규제를 지지하더라도 규제를 무효화하기 위해 보수 운동은 의회가 기관에 부여했거나 부여할 수 있는 권한을 협소하게 해석해야 한다고 주장했다.

이러한 이론 중 일부는 법령을 해석하는 방법과 관련이 있다. 예를 들어, 환경보호청 판결은 의회가 그러한 조치를 승인하는 데 있어 충분히 명확하지 않은 경우 법원이 "중요 문제"(major questions)**를 제기하는 법령을 기각해야 한다는 독트린을 공고히 하고 강화했다.

** 역자 주: 여기서 중요 문제는 '중요 문제 독트린'(major questions doctrine)을 의미하는 것으로 경제적, 정치적 중요성이 큰 문제와 관련된 "특별한"(extraordinary) 경우에 연방 기관은 자신의 행동에 대해 의회의 특정 승인을 지적할 수 있어야 한다는 원칙이다.

존 G. 로버츠 주니어(John G. Roberts Jr.) 대법원장은 “어떤 특별한 경우에 법원은 기관이 특정 규정을 발행할 법적 능력이 있음을 확신시키기 위해 “단순히 그럴듯한 텍스트 기반 이상의 것”이 필요하다고 썼다. 그는 "기관은 대신 기관이 주장하는 권한에 대한 '분명한 의회 승인'을 가리켜야 한다"라고 적었다.

판결이 시사하는 그 독트린의 엄격한 버전은 기업에 다른 규제를 공격할 수 있는 강력한 무기를 제공할 것이다.

이 판결은 법원이 코로나바이러스 팬데믹 기간 동안 질병 통제 예방 센터(Centers for Disease Control and Prevention, CDC)의 과밀을 방지하기 위해 퇴거 유예와 대규모 고용주가 근로자에게 백신을 접종하거나 테스트를 제공해야 한다는 직업 안전 건강 관리청(Occupational Safety and Health Administration, OSHA)의 요구 사항을 차단한 작년의 간단하고 서명되지 않은 판결에 의해 예고되었다.

그러나 두 결정 모두 팬데믹 비상사태를 해결하기 위해 노력하는 기관의 주변적인 권한 행사를 포함했다. 공중 보건 기관인 CDC는 주택 정책에 착수했고 작업장 안전 기관인 OSHA는 공중 보건 정책에 착수했다.

목요일 판결에는 유해물질의 오염을 억제하기 위한 EPA의 주요 임무가 포함되었는데, 법원은 이전에 판결한 그 물질은 이산화탄소 배출을 포함했었다. 또한 청정공기법(Clean Air Act)의 텍스트는 이 기관이 "최상의 배출 감소 시스템"을 고안할 수 있는 권한을 부여한다. 그럼에도 불구하고 법원의 다수는 이 기관이 청정 전력 계획에 대한 권한을 결여했다고 판결했다.

반대 의견으로, 대법원의 남은 세 명의 민주당 지명자 중 한 명으로 인 행정 국가에 대한 학술 논문을 썼던 엘레나 케이건(Elena Kagan) 판사는 대법원의 다수가 "반 행정 국가"(anti-administrative state) 의제에 봉사하기 위해 법 조문에 기초해 법을 면밀히 해석하는 그들의 보수적 원칙을 버렸다고 비난했다.

그녀는 "현재 법원은 적합할 때만 조문주의적"이라고 적었다. "그 방법이 더 광범위한 목표를 좌절시킬 때 '중요 문제 독트린'과 같은 특수 규범은 마술처럼 조문 탈출 카드(get-out-of-text-free cards)로 나타난다. 오늘날 이러한 광범위한 목표 중 하나가 명확해졌다. 의회가 지시한 사항임에도 불구하고 기관이 중요한 일을 하지 못하도록 방지하는 것이다.”

보수주의자들은 또한 행정 국가를 공격하기 위한 다른 법적 이론을 발전시켰다.

예를 들어, 그들은 대법원이 이를 확립한 사건의 이름을 따서 명명된 이른바 셰브론 존중(Chevron deference)***을 종료해야 한다고 주장해 왔다. 그 원칙에 따라 판사는 법률 텍스트가 모호하고 해당 기관의 해석이 합리적인 상황에서 의회가 부여한 권한에 대한 기관의 해석을 따른다.

*** 역자 주: 셰브론 존중은 미국 대법원의 1984년 셰브론 대 천연자원보호협회(Chevron U.S.A. v. Natural Resources Defense Council) 판례에서 나온 원칙을 의미한다. 이 원칙은 입법자의 의도가 분명치 않을 때 법을 해석할 권한은 법원이 아닌 행정기관에 주어진다. 따라서 법원은 법조문이 불명확할 경우 행정기관의 해석을 존중하여야 한다.

보수주의자들은 또한 입법자들이 명백하게 그렇게 하려고 할지라도, 헌법은 의회가 기관에 규제 권한을 부여하는 것을 금지할 수 있는 소위 비위임 독트린(nondelegation doctrine)의 보다 강력한 버전을 주장해왔다.

주요 문제에 대한 점진적인 접근 방식을 선호하는 로버츠 대법원장의 다수 의견은 다른 이론과 주장을 다른 날로 미루었다. 그러나 사무엘 A. 알리토 주니어(Samuel A. Alito Jr.) 대법관과 함께 고서치 대법관의 동의하는 의견은 명백한 열정과 함께 비위임 원칙에 대해 논의했다.

고서치 대법관은 “행정기관이 현대 국가에서 중요한 역할을 수행해야 한다는 데 모두 동의하지만, 국민과 그 대표가 자신을 통치하는 법에 대해 의미 있는 발언권을 가져야 한다는 공화국의 약속을 포기하는 사람은 아무도 없을 것”이라고 썼다.

이론적으로 행정 국가를 축소한다고 해서 새로운 문제 또는 기존 문제를 해결하는 더 나은 방법이 발생할 때 정부가 조치를 취할 수 있는 능력이 반드시 감소하지는 않는다. 오히려 그것은 권한과 책임의 일부를 기관에서 의회로 이전이다.

예를 들어, 의원들은 청정공기법에 따라 대기 오염을 억제하는 EPA의 권한에 기관이 제안한 방식으로 발전소의 이산화탄소 오염을 규제하는 것이 포함된다고 명시적으로 선언하는 법률을 이론적으로 제정할 수 있다. 의회는 배출량을 줄이기 위한 세부 시스템을 직접적으로 요구하는 법률을 통과시킬 수도 있다.

그러나 정치적 현실의 문제로 볼 때, 정부가 계속해서 행동할 수 있는 유일한 방법은 기존 법에 근거하여 기관이 새로운 규칙을 발표하는 것뿐이다.

의회는 점점 더 양극화되고 제 기능을 하지 못하고 있으며 때로는 너무 마비되어 정부를 계속 운영할 수 있는 기본 지출 법안조차 통과시키지 못한다. 그리고 상원의 필리버스터 규칙과 결합된 현대 공화당의 이데올로기는 소수의 상원이 실질적인 법안에 대한 투표를 차단할 수 있도록 허용하므로 의회가 규제를 확대하는 새로운 법률을 제정할 가능성이 낮다.

공화당이 지명한 법원의 슈퍼 과반수(supermajority)가 앞으로 몇 년 동안 행정 국가를 이제 막 공격하기 시작했을 것이라는 전망은 미국이 문명화된 사회를 갖기 위해 규제가 필요하다고 말하는 사람들을 놀라게 하고 있다.

조지워싱턴대 로스쿨에서 행정기관에 대해 가르치는 전 오바마 소비자제품안전위원회(Consumer Product Safety Commission) 임명자인 마리에타 로빈슨(Marietta Robinson)은 "규정이 없다면 혜택을 볼 수 있는 사람은 규칙 없이 더 많은 돈을 버는 사람밖에 없을 것"이라고 말했다. "하지만 그것은 우리 모두에게 큰 해가 될 것입니다."