신자유주의와 신식민주의의 첨병 국제통화기금(IMF)은 제 역할을 하고 있나?: IMF의 역사, 과제, 전망과 도전

1997년, 한국에 소위 IMF위기로 알려진 '동아시아 금융위기'는 기존 서구의 시장주도 자유시장경제 모델에 대한 성공적인 대안으로 알려진 국가주도 개발국가 모델을 해체하고 신자유주의를 강요했다. IMF는 이미 1980년대 중남미에서 긴축 경제 정책, 복지체제 해체, 규제 완화, 작은 정부, 공기업 민영화 등으로 악명을 떨쳤던 신자유주의 모델을 한국 등과 같은 성공적인 국가주도형 경제성장을 이끈 나라들에 구제금융을 미끼로 압박했다. IMF는 2008년 세계적인 불황 속에서 기존의 신자유주의적 긴축 정책이 경제 성장과 불균등 해소는 커녕 이를 더 악화시켜왔다는 비판에 직면했다. 미국의 입김이 강력하게 작용하는 IMF는 과거의 오류에서 벗어나기 위해 최근 리즈 트러스 영국 총리의 신자유주의적 긴축 정책을 시대착오적이라며 강력히 비판함으로써 세계의 주목을 받았다. 동아시아 금융위기 이후 IMF의 개별 국가의 주권에 대한 침해로 국가들 속에서 IMF에 대한 경계심과 함께 자구책으로 외환보유고를 높이는 정책이 채택되었다. 그러나 외환보유고의 확대는 공적 자금의 희생 속에서 이루어지는 것이기에 구제금융을 피하기 위한 기회비용치고는 너무 높다. IMF는 국가들의 경계심으로 인한 인기하락을 만회하기 위해 신자유주의적 정책으로부터 거리를 두고 있지만 여전히 변신이라고 불리기에는 미흡하며 기존의 긴축 정책을 여전히 고수하고 있다. 문제점에도 불구하고 국가들이 경제 위기 시에 구제금융을 요청할 수 있는 국제적 기관이라는 점에서 IMF는 국가적 이익을 앞세운 중국과 같은 개별 대출국들과는 다른 이점이 분명히 있다. 하지만 그 이점은 IMF가 개별국가의 금융위기 해소와 재정난 극복을 위한 글로벌 공공재로서의 역할을 충실히 할 수 있는 개혁이 수반될 때 누려질 수 있다. 그렇지 않으면 지금까지 처럼 미국과 특정 정파의 이익과 정책에 구제금융을 결부해 내정에 간섭하는 신자유주의의 첨병을 벗어날 수 없다. 이 글은 하버드 대학교의 역사 및 사회학 조교수이며 '간섭자: 주권, 제국, 그리고 글로벌 경제 거버넌스의 탄생'(The Meddlers: Sovereignty, Empire, and the Birth of Global Economic Governance)의 저자 Jamie Martin의 Guardian 11월 1일 자 기고 Is the IMF fit for purpose?의 번역으로 IMF의 탄생, 목적과 역사, 문제점에 대해 비판적 분석을 제공하고 있다.

IMF는 목적에 부합하는가?

세계가 수십 년 만에 최악의 부채 위기에 직면함에 따라 최후의 수단을 제공할 글로벌 대출자의 필요성이 그 어느 때보다 분명해졌다. 그러나 많은 국가들은 IMF를 위압적이거나 심지어 신식민지적이라고 생각하며 이제 다른 곳에서 도움을 구하고 있다

Jamie Martin

일러스트: Guardian Design/EPA; Getty; Reuters; AFP; PA

지난여름, 몇 달 동안 비정상적으로 폭우가 내리고, 인간 생존의 한계에 근접한 기온 후에, 수천 개의 히말라야 빙하가 녹고 있는 파키스탄은 역사상 최악의 홍수를 경험했다. 가장 광범위한 파괴는 신드(Sindh)와 발루치스탄(Balochistan) 지방에서 일어났지만 일부에서는 국가의 3분의 1이 물에 잠겼다고 추정했다. 홍수로 인해 1,700명 이상이 사망하고 호주 전체 인구보다 많은 3,200만 명이 집을 잃었다. 미국에서 가장 비옥한 농업 지역 중 일부는 거대한 호수가 되어 가축을 익사시키고 농작물과 기반 시설을 파괴했다. 재해 비용은 이제 수백억 달러에 달한다.

8월 말, 이 재앙의 규모가 분명해짐에 따라, 파키스탄 정부는 두 번째 재앙을 피하려고 노력하고 있었다. 그것은 마침내 그것의 외채에 대한 지불 누락을 피하기 위해 국제통화기금(IMF)과 거래에 도달하고 있었다. 이 합의가 없었다면 파키스탄은 디폴트(채무불이행)로 선언됐을 가능성이 크다. 이는 경기 침체를 촉발하고, 국가의 장기 성장을 약화시키며, 미래에 감당할 수 있는 금리로 대출하는 것을 더 어렵게 만들 수 있다. 정부가 에너지 보조금 삭감과 같은 인기 없는 긴축 정책을 수행하겠다는 진정한 약속을 보여준 후에야 11억 7천만 달러의 IMF 구제금융을 제안받았다. 그러나 최근 다른 남아시아 국가의 운명은 IMF를 너무 오래 미루면 어떻게 되는지를 보여주는 것처럼 보였다. 불과 몇 주 전, 스리랑카 정부는 채무 불이행 직후 IMF가 요구한 개혁 이행을 몇 달 동안 거부한 끝에 대중 봉기로 전복되었다.

예외적으로 파괴적인 홍수와 경제 붕괴의 위협이라는 파키스탄의 위기의 상관관계는 부분적으로 불운이었다. 그러나 그것은 또한 기후 위기의 최전선에서 많은 국가들이 직면한 도전의 상징이었다. 그들은 심각한 부채 부담에 시달리고 구제의 대가로 긴축에 대한 요구에 직면하면서 어떻게 극단적인 날씨 사건에 대처하고 다가올 재난에 대비할 수 있을까?

파키스탄과 스리랑카는 현재 심각한 부채난에 처한 많은 나라들 중 단 두 나라이다. 코로나19는 2008년 금융위기를 시작으로 저금리 시대에 많은 돈을 빌린 많은 저소득 및 중산층 국가들에게 큰 타격을 주었다. 공중 보건과 복지의 비용이 치솟으면서, 경제는 문을 닫고 관광업은 붕괴되었고, 이것은 세수가 급감했다는 것을 의미했다. 전염병은 또한 많은 상품의 부족과 더 높은 가격으로 이끌면서, 세계적인 공급망을 붕괴시켰다. 이러한 인플레이션 압력은 러시아의 우크라이나 침공으로 악화되었다. 이런 가운데 미국 연방준비제도이사회(Fed)가 미국의 인플레이션을 줄이기 위해 금리를 인상하기로 결정하면서 달러 가치를 20년 만에 최고 수준으로 끌어올렸다. 이것은 달러로 빌린 국가들의 부채를 더 비싸게 만들었고, 그들의 통화는 더 가치가 없기 때문에 수입 비용을 더 증가시켰다. 미국 금리 상승은 투자자들이 더 안전한 달러 투자가 이제 더 높은 수익을 창출하기 때문에 역사적인 비율로 더 위험한 신흥 시장에서 자본을 빼내도록 부추겼다.

그 결과 세계 경제는 수십 년 만에 최악의 부채 위기 중 하나에 직면해 깊은 경기 침체, 정치적 불안정, 수년간의 성장 상실을 위협하고 있다. 동시에 더 강한 허리케인, 반복되는 가뭄과 같은 극한 기상 현상의 증가는 이미 수입의 상당 부분을 외채 상환에 사용하고 있는 국가들의 삶을 더욱 어렵게 만든다. 이러한 혼란 속에서 IMF는 몇 년 동안보다 국가 구제에 더 많이 관여하게 되었다. 방글라데시, 이집트, 가나, 튀니지를 포함한 점점 더 많은 국가들이 도움을 요청하면서 지난 몇 달 동안 긴급 대출의 가치는 기록적인 수준에 도달했다.

대체로 IMF가 작동하는 방식은 회원국들로부터 재원을 모은 뒤 재정난이 발생할 경우 단기적인 지원을 제공하는 방식이다. 워싱턴 DC에 본부를 둔 이 기관은 전 세계의 재무장관과 중앙은행 총재들의 대표들로 구성되어 있다. 투표권은 각 국가의 재정 기여도에 따라 가중치가 부여되기 때문에 IMF의 최대 주주인 미국은 주요 결정에 막대한 영향력을 행사하고 제안된 거버넌스 개혁에 거부권을 행사할 수 있다. 그러나 거의 모든 주권 국가를 회원국으로 간주하는 국제기구로서, IMF는 세계 경제에서 독특한 역할을 한다. 그것은 심각한 경제적 고통에 직면한 거의 모든 국가를 도울 수 있는 자원, 권한, 그리고 세계적인 범위를 가진 유일한 기관이다.

그러나 IMF는 그 도움을 대가로 공공 지출 삭감, 세금 인상, 연료나 식품에 대한 보조금 삭감과 같이 GDP 대비 부채 비율을 낮추기 위해 고안된 개혁 시행 등의 일반적으로 정부가 가장 어려운 일을 하라고 주장한다. 놀랄 것도 없이, 정치인들은 종종 이러한 조치들을 취하는 것을 꺼린다. 이는 그 개혁들이 종종 유권자들을 더 가난하게 만들고 정치인들의 인기를 떨어뜨리기 때문만은 아니다. 국가적 자존심도 관련되어 있다. 외국 정부가 지배하는 기관의 요구에 굴복하는 것은 굴욕적이고, 국내의 기능 부전과 잘못된 통치를 인정하는 것으로 보일 수 있다.

지난달 크와시 콰틍(Kwasi Kwarteng) 전 재무장관이 워싱턴에서 BBC와 인터뷰를 하고 있다. 사진: Simon Walker/HM Treasury

드물게 IMF가 부유한 유럽 국가의 정책을 비판하는 경우에도 이 역시 IMF를 국내 정치적 갈등에 휘말리게 할 수 있다. 9월, 리즈 트러스의 감세안에 대한 IMF의 비판은 그녀의 정적들에게 실탄을 제공했고 파운드화 가치의 침체에 기여했다. 크와시 콰틍(Kwasi Kwarteng) 재무장관의 해임 결정은 그가 워싱턴 DC에서 열린 IMF 연례 회의에 참석하는 동안 내려졌으며, 그 기관의 지도자들은 그의 정책에 대한 그들의 반대를 거의 숨기지 않았다. 트러스의 몰락의 미래 역사에서 IMF는 적지 않은 역할을 할 것으로 보인다.

이 모든 것에도 불구하고, IMF는 한때 그랬던 킹메이커가 아니다. IMF는 90년대 권력의 정점에 도달한 후, 그 이름이 신자유주의 세계화의 과도함과 미국의 과잉과 동의어가 되었을 때, 점점 더 많은 저항에 직면했다. 그것은 여전히 극심한 재정적 스트레스를 겪고 있는 거의 모든 국가에 대한 지원을 보장할 수 있는 유일한 기관이다. 그러나 미국의 힘의 쇠퇴, 대체 대출자의 출현, 지배적인 태스크 마스터로서의 IMF의 명성은 그것을 변칙적인 위치로 만들었다. 그것은 매우 필요하지만 거의 사랑받지 못하며, 국가가 그 조건에 동의하도록 만드는 데 엄청나게 강력하지만 종종 비효율적이다. 만약 세계가 경제적 혼란의 긴 기간에 접어들고 있다는 예측이 맞는다면, 이것은 최후의 수단을 가진 모종의 글로벌 대출자의 필요성을 증가시킬 뿐이다. IMF가 그 일을 감당할 수 있는지 여부는 그것이 견제된 역사로부터 배웠는지 여부에 달려 있다.

IMF의 가장 주목할 만한 측면 중 하나는 이론적으로 IMF가 설립될 때 달성해야 할 것이 무엇인지, 그리고 이 초기 비전에서 얼마나 빨리 벗어났는지였다. IMF의 창설은 1944년 7월 브레튼우즈 회의에서 합의되었는데, 당시 40개국 이상의 대표들이 세계 경제의 규칙을 다시 쓰기 위해 만났다. 세계적으로 유명한 영국 경제학자 존 메이너드 케인스(John Maynard Keynes)와 그의 미국 상대인 해리 덱스터 화이트(Harry Dexter White)가 이끄는 그들의 목표는 통화를 안정시키고 자유 무역으로의 복귀를 촉진하는 국제 통화 시스템을 만드는 것이었다. 국가 통화는 고정이지만 달러에 대해 조정 가능한 환율로 설정되며, 이는 다시 온스당 35달러의 고정 환율로 금으로 전환될 수 있다.

이 시스템에서 IMF의 역할은 단기 국제 수지 문제로 어려움을 겪고 있는 회원국들을 돕는 것이었고, 파트너 조직인 세계은행은 재건과 개발을 위해 장기 대출을 했다. 결정적으로, 이 원래의 비전에서 IMF는 회원국들이 불황 속에서 예산을 삭감하거나 금리를 인상하는 것과 같은 고통스러운 정책을 수행하도록 그들을 비난하지 않고 금융 불안을 극복하도록 돕는 것이었다. 이것은 19세기 후반부터 통화의 가치를 특정한 양의 금으로 고정시킨 국가들에게 예측 가능하고 안정적인 환율을 제공했던 이전의 금본위제와는 단절되었다. 이러한 안정성은 위기 상황에서 확장적인 국가 경제 정책을 실행할 수 있는 능력을 희생하는 대가로 발생한다. 대조적으로, IMF 창설에 관여한 관리들은 케인즈가 언급한 "할머니 같은 권력", 즉 회원국의 자유를 부당하게 축소하는 손가락 흔들기, 도덕적 구속을 의미하는 개발을 피해야 한다고 주장했다.

그러나 제2차 세계대전이 끝난 직후 IMF 집행이사회의 유럽 대표들은 보다 강력한 미국이 공유한 명백한 전시 합의에도 불구하고 IMF가 초기 금융 제국주의와 관련된 대출에 정책 조건을 연계하는 인기 없는 관행을 다시 채택할 것이라는 사실을 발견했다. 유감스럽게도, 그 기관은 재정 및 통화 결정과 관련된 민감한 국내 문제에 개입할 수 있는 권한을 갖게 된다. 미국 대표들은 조건 없이 회원들이 달러에 접근할 수 있도록 허용하는 것을 경계했다. 그리고 IMF는 미국에 그 활동에 대한 비할 데 없는 통제권을 주는 방식으로 설계되었기 때문에, 그들의 특권은 지배력을 행사했다. 그러나 IMF가 이러한 개입주의적 권력을 처음 배치한 것은 유럽이 아니라, 50년대 칠레, 파라과이, 볼리비아와 같은 남미 국가에서 시작된 이른바 제3세계였다.

70년대 초 브레튼우즈(Bretton Woods) 체제가 붕괴된 뒤 리처드 닉슨이 미국 달러의 금 고정을 없앴을 때 IMF는 일자리를 잃은 것처럼 보였다. 그러나 그것은 재정적으로 불안정한 국가들에 대한 구제금융 대출을 하는 것에서 빠르게 새로운 두각을 나타냈다. 이러한 대출은 재정 및 통화 규제 외에도 주요 구조 개혁(민영화, 규제 완화, 관세 철폐)에 대한 요구와 함께 이루어졌다. IMF를 그토록 강력하게 만든 것은 다른 채권자들(시티은행과 같은 상업은행이든 외국 정부든)이 종종 이 기관과의 사전 합의를 국가 신용도의 표시로 간주했기 때문이다. 90년대 초 소련이 붕괴했을 때, IMF는 거의 이전의 소련 공화국들의 자본주의로의 전환을 감독하면서 지금까지 가장 야심 찬 임무를 수행했다. 그 과정에서 정치학자 랜들 스톤(Randall Stone)이 말했듯이, 그것은 "역사상 가장 강력한 국제기구"가 되었다.

그러나 IMF가 90년대에 그 영향력의 정점에 도달하면서, 그것은 오늘날까지도 계속되는 세계적인 반발을 불러일으켰다. 그리고 그 반발이 시작된 곳은 아시아였다.

아시아 금융 위기는 9/11 테러 공격과 "테러와의 전쟁"으로 가려진 서구에서 잘 기억되지 않는다. 그러나 그것은 엄청나게 중대한 사건이었고, 그것의 영향은 향후 25년 동안 세계 경제를 재편할 것이었다. 1997년 여름, 태국 바트화의 붕괴로 금융 공황이 촉발되어 지역 전체로 빠르게 확산되었다. 투자자들이 불안정한 통화를 연달아 투매함에 따라 공황은 계속 지속되어 인도네시아에서 한국, 그리고 멀리 러시아와 브라질까지 큰 피해를 입혔다.

IMF는 태국, 인도네시아, 한국을 포함한 최악의 피해를 입은 국가들에 구제금융을 제공하기 위해 재빨리 개입했다. 이러한 대출 조건에는 긴축과 긴축 통화 정책에 대한 기관의 지속적인 요구가 포함되어 있었다. 이들 정부 중 어느 정부도 심각한 적자를 기록하지 않았으며 위기 직전에 경제에 큰 인플레이션이 발생하지 않았다. MF는 또한 그들의 경제를 자유화하고, 특히 부패하고 비효율적인 형태의 "정실 자본주의"로 조롱받는 관행과 제도를 해체하기 위해 고안된 긴 개혁 목록을 주장했다. 한국에서, IMF는 국가와 국내 은행들과 밀접한 관계를 누리고 있는 현대와 같은 한국의 거대한 대기업들, 즉 재벌들을 겨냥했다. 인도네시아에서 IMF는 인도네시아에서 인기 있는 크레텍 담배의 핵심 성분을 생산하고 수하르토의 아들 중 한 명이 통제하는 수익성이 좋은 국가 정향 독점과 같은 장기 집권 독재자 수하르토의 가족을 부유하게 하는 광범위한 후원 시스템을 뿌리 뽑아야 한다고 요구했다.

외환위기와 거의 관련이 없는 분야에 개입함으로써 IMF는 그 야심의 규모를 드러내는 것처럼 보였다. 그것은, 그때까지, 널리 잘 운영되는 경제로 여겨졌던 것을 변화시키고 싶었다. 특히 특정 산업과 기업에 대한 국가 주도의 투자로 특징지어지는 경제 관리의 "아시아 모델"을 뒤집기로 결심한 것처럼 보였다. 이 접근법은 당시 세계 2위의 경제를 자랑했던 일본을 포함하여 여러 나라에서 인상적인 결과를 낳았다. 그러나 그것은 서구 관리들과 투자자들에게 시대착오적인 것으로 널리 보여졌다. 그들에게 위기는 영미 자유방임주의 접근법에 대한 아시아의 국가주의적 대안의 조종을 울렸다.

이러한 개혁주의적 열정은 IMF를 아시아의 많은 지역에서 인기가 없게 만들었다. 사람들은 특히 국내 기업에 대한 외국인 소유 제한을 해제하라는 요구에 격분했다. 미국과 유럽 기업들이 태국과 한국의 금융 기관들을 급격한 할인에 사들이기 위해 급습하자, 많은 사람들이 IMF를 신식민지주의라고 비난했다. 최악의 위기에서 벗어난 중국에서 관영 인민일보는 미국이 "동아시아를 굴복시켰다"라고 비난했다. 2003년에 IMF의 수석 경제학자가 된 라구람 라잔(Raghuram Rajan)조차도 나중에 그 기관의 위기 처리가 금융 식민주의 혐의에 취약하게 만들었다는 것을 인정했다.

수하르토 인도네시아 대통령이 1998년 자카르타에서 미셸 캄데수스 IMF 사무총장 앞에서 협정에 서명하고 있다. 사진: Agus Lolong/AFP/Getty Images

한편, 심각한 생활비와 실업 위기를 겪고 있는 국가들에서 연료와 쌀과 밀가루와 같은 식료품에 대한 보조금을 삭감하는 것과 같은 긴축 조치들은 증가하는 정치적 혼란을 부채질했다. 그 위기는 특히 인도네시아에서 심각했다. 1998년 루피아화가 계속 폭락하자 중국 소수민족에 대한 폭도들의 공격으로 수십 명의 사망자가 발생하면서 국가는 정치적 불만과 폭력에 사로잡혔다. 자카르타에서는 군이 트리삭티 대학 학생 시위대를 향해 발포해 4명이 숨지고 전국으로 확산되는 폭동의 불길을 부채질했다. 수하르토가 IMF의 예산 흑자 달성 요구를 충족시키기 위해 연료 가격을 인상했을 때, 반대는 더욱 거세졌다. 1998년 5월, 그는 공직에서 쫓겨났다.

당시 IMF의 옹호자들은 수하르토가 자신의 부패로 인한 위기를 막을 수 있을 만큼 신속하게 개혁을 시행하는 것을 거부했다고 주장하면서 수하르토가 자신의 몰락의 작가였다고 주장했다. 그러나 다른 동시대인들은 그가 자신의 정권이 의존하고 있는 전체 후원 제도를 즉시 뿌리 뽑도록 주장하는 것이 불가능한 요구라는 것을 인식했다. 당시 한 외교관은 "사람들에게 자살을 요구하는 것은 미친 짓"이라고 말했다.

1998년 1월 수하르토가 IMF와 협정문에 서명하는 장면을 IMF의 전무이사인 프랑스 경제학자 미셸 캄데서스(Michel Camdessus)가 곁눈질하는 모습을 보면 굴욕적인 주권 포기라고 보기 어렵지 않았다. 그리고 아시아 태평양 지역에서 미국의 전략적 파트너의 안정성을 위협하는 어떤 것에 대한 국무부와 국방부의 반대에도 불구하고 미국 재무부와 많은 서방 투자자들이 수하르토가 떠나기를 원한다는 것을 인식하는 데는 음모론자들이 필요하지 않았다. IMF가 수하르토의 해임을 계획하지는 않았지만, 미 재무부 관리들이 정권 교체를 인도네시아 경제의 유일한 구제책으로 보게 된 것은 거의 의심할 여지가 없었다. 캄데수스 자신이 나중에 인정했듯이, "우리는 수하르토가 그의 직장을 떠날 수 있도록 하는 조건을 만들었다."

일부 미국 관찰자들에게 인도네시아는 한 시민의 물질적 번영이 필연적으로 독재 통치를 거부하도록 만들 것이라는 역사의 철칙을 입증했다. 수하르토에게 일어난 일은 결국 중국 공산당에 일어날 것이라고 그들은 말했다. (일부는 중국이 이에 상응하는 대중 봉기가 발생할 정확한 해로 2015년을 예측했다.)

덜 언급된 것은 위기와 그 정치적 영향이 다른 정부에 전달된 분명한 경각심이었다. 그 교훈은 분명했다. 금융 세계화의 위기에 저항할 수 있도록 하고, 만약 그것이 온다면, 스스로 대처할 수 있도록 해야 한다는 것이다.

많은 국가들에게, 아시아 위기는 경고였다. 미래의 금융 위기가 발생할 경우, 그들은 국내 문제에 간섭할 수 있는 어떤 기관도 불러들이는 것을 피하고 싶었다. 이를 위한 한 가지 방법은 막대한 외환보유고를 쌓는 것이었다. 위기의 순간에, 이 준비금들은 통화의 가치를 방어하고, 외채를 갚고, 필수품을 수입하는 데 사용될 수 있다. 중국이 앞서 나갔지만 한국, 브라질, 멕시코 등이 뒤를 이었다. 2000년부터 2009년까지 중국의 총 준비 자산 가치는 거의 1.8조 달러 증가했다. 오늘날, 그것은 전체 아프리카 대륙의 총 GDP보다 더 높은 수치인 3조 달러를 훨씬 넘는다.

일부 국가의 경우, 이러한 보유고를 축적하는 것이 국가 통화의 가치를 억제하고 수출을 더 경쟁력 있게 만드는 데 도움이 될 수 있기 때문에 수출 주도 개발 전략의 핵심이었다. 그러나 대부분의 국가들의 목표는 금융 혼란에 대한 보험이었다. 어떤 경우에는 아주 잘 작동하기도 한다. 통화 보유고의 축적은 많은 신흥 시장 경제가 2008년에 시작된 세계 금융 위기의 최악의 상황에서 벗어날 수 있도록 도왔다. IMF는 2010년대에 그리스를 구제하는 데 주요한 역할을 했지만, 다른 곳에서는 상대적으로 거의 역할을 하지 않았다. 그것은 한국과 러시아와 같이 90년대에 그렇게 논란이 된 나라들에 다시 초대되지 않았다.

이러한 통화 비축의 놀라운 결과 중 하나는 자본이 이제 더 가난한 나라에서 더 부유한 나라로(그 반대가 아니라) 엄청난 양으로 이동한다는 것이다. 이는 세계 보유금 공급의 상당 부분이 미국 달러로 이루어지기 때문이며, 국가는 달러를 안전한 피난처인 미국 국채에 다시 투자하는 경향이 있기 때문이다. 그렇게 하는 것은 미국 정부 부채에 대한 거의 무한한 세계적 수요를 보장하고 세계 경제에 대한 미국 달러의 지속적인 중심성을 보장하는 데 도움이 된다. 중국이 미국 국채의 엄청난 비축량을 차지하고 있다는 사실은 매각이 달러 가치에 재앙이 될 것이기 때문에 이것이 미국에 대해 중국에 줄 수 있는 정치적 영향력에 대한 우려를 오랫동안 불러일으켰다. 하지만 그것은 중국 경제에도 재앙이 될 것이기 때문에, 그 위협은 결코 현실화되지 않았다.

모든 국가들이 이런 식으로 통화를 축적할 여유가 있는 것은 아니다. 할 수 있는 국가들에게, 그것은 공공 투자에서 자원을 전용하기 때문에 고통이 없지 않다. 일부 경제학자들은 공공 투자를 줄이는 데 드는 기회비용이 금융 위기를 피하는 데 드는 저축보다 클 수 있다고 시사하면서 왜 정부가 그것을 선택하는지 궁금해했다. 그러나 이러한 자산을 사재기하는 것은 단순히 경제의 문제가 아니다. 이것은 또한 인도네시아, 태국, 한국이 1997-98년 위기 동안 협상을 통해 얻은 자치권을 국가들에게 보장하기 위해 고안된 정치적, 전략적 정책이다. 이렇게 보면 완전한 주권을 위해 지불할 가치가 없는 대가는 거의 없다. 역사학자 아담 투즈는 90년대 이후 신흥 시장 경제가 추구하는 전략을 19세기말 중국과 일본과 같은 국가들이 강력한 서부 제국의 침략에 저항하기 위해 정부 행정, 군대, 경제를 개혁하려는 노력을 묘사하기 위해 사용된 "자강화" 프로그램이라고 적절하게 언급했다.

올해 초 중국 동부 장쑤성의 한 은행원. 사진: Future Publishing/Getty Images

90년대에 IMF와 길고 고통스러운 관계를 경험한 나라인 러시아를 예로 들어보자. 1998년 국가채무 불이행 이후, 블라디미르 푸틴 신임 대통령 아래 러시아는 유가상승에 힘입어 2000년대에 보유고 비축량을 모으기 시작했다. 2008년까지 그것은 재정적 영향에 대한 큰 걱정 없이 조지아와의 공격적인 전쟁을 촉발할 수 있을 정도로 거대한 전쟁 자금에 앉아 있었다. 러시아는 새로운 전략적 독립을 쟁취한 것으로 보인다.

올해 우크라이나를 침공하기로 한 푸틴의 결정에도 비슷한 계산이 작용했을 것이다. 그러나 푸틴의 적들에 대한 가장 광범위한 대응 조치 중 하나로, 미국과 G7 파트너들은 러시아 중앙은행이 소유하고 있지만 그들이 궁극적으로 통제하고 있는 외국 자산을 목표로 삼았다. 2월 말, 러시아를 마비시키기 위해 고안된 움직임으로 3,000억 달러 이상의 러시아 자산이 고정되었다. 불과 몇 달 전 아프간 중앙은행의 달러 자산이 카불의 몰락 이후 탈레반을 괴롭히기 위해 동결되었을 때와 같은 전술이 사용되었다.

러시아의 경우, 이 전략은 전쟁을 끝내지 못했다. 그리고 일부는 그것이 역효과를 낳을 것이라고 우려하여 국가들이 미국 달러를 경제 안정의 보장으로 재고하도록 권장한다. 아시아 금융위기가 국가들을 IMF에서 벗어나 보유고를 비축하는 효과가 있었다면, 우크라이나 전쟁은 유사하게 국가들을 선택의 준비 통화로 달러에서 멀어지게 할 수 있다. 만약 이것이 일어난다면, 그 충격은 지진과 같을 것이다. 달러는 세계의 주요 피난처 자산으로서의 지위를 상실하면서 폐위될 것이다. 다른 사람들은 달러에서 다른 통화로 더 다양화될 가능성이 더 높다고 주장한다. 러시아에 대한 야심 찬 미국과 유럽의 금융 제재는 시간이 지남에 따라 아시아 금융 위기에 대한 IMF의 대응과 유사한 효과를 입증할 수 있다. 즉, 국가들이 통제하지 못하는 인프라를 가진 세계 경제에서 어떻게 그들의 자율성을 보장하는지를 재고하도록 장려한다.

지난 10년간 IMF는 명성을 회복하기 위해 상당한 노력을 해왔다. 글로벌 금융위기의 여파로 IMF 관리들이 긴축정책이 역효과를 낼 수 있고, 불평등을 해결하는 것이 그 기관의 핵심 관심사 중 하나가 되었다는 것을 공개적으로 인정하는 것은 일상이 되었다. 외국 자본의 국가 경제로의 유입과 유출을 제한하기 위해 자본 통제와 같은 한때 금기시되었던 정책을 선택적으로 사용하는 것은 재고되었고, 광범위한 국내 구조 개혁에 대한 요구는 과거의 것으로 여겨진다. 2016년 IMF 공식 간행물인 금융 및 개발(Finance and Development)이 '신자유주의: 과잉 판매? "도대체 무슨 일이야?" 오랫동안 신자유주의를 비판해온 하버드대 경제학자 대니 로드릭은 신자유주의 출판 소식을 반겼다.
2016년 IMF의 공식 간행물 Finance and Development가 '신자유주의: 과잉 판매?'라는 자극적인 제목의 기사를 실었을 때  많은 언론은 이를 기관이 중대한 변화를 겪고 있다는 신호로 보도했다. "도대체 무슨 일이 일어나고 있는 것인가?"라고 신자유주의를 오랫동안 비판해 온 하버드 경제학자 대니 로드릭(Dani Rodrik)은 그 출판 소식을 반겼다.

그러나 실제로는 IMF의 전환 자체가 과대 판매되었다. 알렉산더 켄티켈레니스(Alexander Kentikelenis), 토마스 스터브스(Thomas Stubbs), 로렌스 킹(Lawrence King) 등의 학자들이 같은 해의 기사에서 보여주었듯이, IMF는 이러한 수사적 변화에도 불구하고 그 어느 때보다(더 많이는 아니라도) 공무원 해고, 연금 삭감, 최저 임금 인하와 같은 차용자의 구조적 개혁에 대해 계속해서 주장했다. 보스턴 대학의 글로벌 개발 정책 센터의 2020년 연구는 비슷한 것을 발견했다. 오늘날의 IMF는 긴축이 성장을 제약한다는 것을 인식하면서도 원조를 받는 국가에 긴축을 계속 요구하고 있다고 지적했다.

그러나 보스턴 대학의 연구는 또 다른 결론에 도달했는데, 이는 자신도 모르게 이 기관이 이데올로기적 변화뿐만 아니라 사업을 위한 경쟁에서 어떻게 진정한 변화를 겪고 있는지를 보여준다. 연구원들은 중국과 이전에 대출 협정을 맺은 차용자들이 IMF로부터 더 관대한 대우를 받는 경향이 있다는 것을 발견했다. 왜? 중국이 긴축정책이나 국내 개혁을 대출의 가격으로 책정하지 않았기 때문에 IMF는 이러한 무조건적인 자금 조달을 받는 고객과의 조건을 완화했다. 다른 연구들은 세계은행에서도 비슷한 현상을 발견했다.

중국은 현재 세계 최대의 양자 간 대출국이며, 이 사실은 서방에서 상당한 불안을 야기했다. 정책 조건이 없는 대출은 때때로 중국이 부패한 독재자들과 친선을 매수하는 방식으로 여겨진다. 중국은 또한 감당할 수 없는 "흰 코끼리"(white elephant, 비싸지만 쓸모는 없는 - 역자 주) 인프라 프로젝트에 투자하는 국가에 대출하는 "부채 함정" 외교로 비난받고 있다. 이들 국가가 빚을 갚을 수 없을 때 중국 관리들은 2017년 스리랑카에서 발생한 것과 같은 전략적 항구에 대한 99년 임대와 같은 귀중한 자산을 포기해야 한다고 주장한다.

중국을 비판하는 사람들은 스리랑카가 금융 및 정치적 혼란에 빠지는 것을 중국의 약탈적 대출의 논리적 종점으로 묘사했다. 라자팍사(Rajapaksa) 형제가 2000년대 중반부터 올여름까지 중국이 자금을 지원하는 인프라에 대한 사치스러운 계획을 추구하기 위해 스리랑카에 대한 지배권을 포기한 것은 사실이다. 그러나 올해 초 스리랑카 경제가 붕괴되었을 때, 정부는 실제로 중국의 인프라 붐에 자금을 조달하는 데 중국이 한 역할에도 불구하고, 유럽과 미국의 민간 채권 보유자들에게 더 많은 빚을 졌다. 스리랑카를 중국 부채 외교의 희생양으로만 보는 것은 너무 간단하다.

오늘날, 많은 사람들은 중국이 첫 번째 글로벌 부채 위기를 어떻게 헤쳐나갈지에 대한 대출자로서의 역할의 본질에 대한 단서를 찾고 있다. 지난 몇 년간 중국은 IMF에 대한 직접적인 대안으로 더 많은 긴급 구제 조치를 취하기 시작했다. 그러나 IMF를 비판하는 사람들조차 IMF가 광범위한 회원 자격, 전 세계적 영향력, 공공 목표를 가지고 세계 경제에서 중국과 같은 국가 행위자(자신의 전략적 목표와 국익을 위해 대출을 제공하는)와 의미 있게 다른 역할을 하고 있다고 보고 있다. 이는 바베이도스의 미아 모틀리(Mia Mottley) 총리와 같은 국제 금융 시스템의 변화를 요구하는 많은 개혁가들이 여전히 IMF에 초점을 맞추고 있는 이유이다. 실수의 역사와 미국 외교 정책 목표와의 밀접한 관계에도 불구하고 이 기관은 여전히 글로벌 금융 안전망에 가까운 무언가를 제공할 수 있는 독특한 능력을 가지고 있는 것으로 간주된다.

IMF에 대한 지속적인 지배력을 감안할 때 IMF를 실질적으로 재편하기 위한 가장 큰 압력은 미국으로부터 와야 할 것이다. 현재의 세계적인 위기가 정치적 변화를 강요하고 있다는 징후가 있다. IMF와 세계은행의 연례회의 직전인 10월 로렌스 서머스(Lawrence Summers) 전 재무장관은 중앙은행이 금리를 인상함에 따라 극심한 압력에 직면한 국가에 재정 지원을 제공하는 새롭고 무조건적인 방법을 개발할 것을 IMF에 촉구했다. 서머스는 전통적인 IMF 형태의 대출과 관련된 정치적 낙인은 국가들이 그 기관을 가장 필요로 할 때 그로부터 멀어지게 하고 있다고 시사했다.

서머스가 이런 주장을 하는 것을 보는 것은 놀라운 일이었다. 아시아 금융 위기 동안 서머스는 미국 재무부의 부장관이었다. 그는 IMF를 통해 위기에 대한 미국의 대응을 조정하는 데 주도적인 역할을 했다. 그는 자카르타에서 수하르토를 만나 조건에 동의하도록 개인적으로 설득하기도 했다. 그러나 이제 서머스는 세계 경제가 한때 그 자신이 힘을 발휘하는 것을 도왔던 개입주의자 IMF의 유산을 넘어서는 일종의 금융 지원이 필요하다고 시사했다. 그는 세계 경제를 구제하기 위한 야심 찬 조치들을 고려하지 못한 올해 연례 회의는 "잃어버린 기회"에 지나지 않을 것이라고 주장했다.

연준의 결정이 또 다른 글로벌 경제 불안정을 촉발할 수 있기 때문에, 이 회의들은 21세기 세 번째 10년의 미국 힘의 모순의 예시로 기억될 수 있다: 즉, 그것은 세계를 파괴할 만큼 강력하지만 세계를 다시 하나로 묶을 수는 없다.