기후 손실 보상을 위한 공식 설계 방법: 오염자 비용 지불, 평균 이상 배출자, 그리고 동적 공식

이집트에서 열린 2주간 약 200개국이 참여한 제27차 유엔기후협약 당사국총회(COP27)는 일요일에 기후 영향으로 황폐화된 가난한 국가를 지원하기 위해 "손실 및 피해"(loss and damage) 기금을 설립하기로 합의했다. 일반적으로 국제법에서 손실(loss)은 법률적으로 피해(injury)가 위법한 행위에 의해 발생했을 경우이며, 피해(damage)는 피해가 위법하지 않은 행위에 의해 발생했을 경우를 지칭한다. 손실은 따라서 과거에 대한 배상(reparation)을 요구하며 피해는 보험 혹은 보상(compensation)을 필요로 한다. 미국과 유럽연합 등 역사적 탄소배출에 책임이 있는 국가들은 지금까지 손실을 인정하지 않았으며 기후변화로 인한 피해를 보험과 같은 기금 조성을 통해 해결하려 했다. 이번 COP27의 "손실 및 피해"기금의 설립 합의는 물론 소위 선진국들은 여전히 자신의 책임과 위법을 인정하는 배상이라는 용어 대신 보상을 고집하고 있지만 그럼에도 불구하고 중요한 진전이다. 그러나 협정문은 누가 기금에 기여하고 누가 혜택을 받을 것인지를 포함하여 내년과 그 이후에 해결해야 할 많은 중요한 세부 사항을 열어두고 있다. 이 글은 영국의 비즈니스 저널리스트이자 금융 논평 웹사이트 Breakingviews의 전 편집장이자 회장인 Hugo Dixon의 Reuters 11월 28일 자 기고 How to design a formula to pay for climate loss의 번역으로 COP27에서 합의된 '손실 및 피해'기금이 어떻게 누구에게 어떤 원칙으로 배분되어야 하는가에 대해 동적 공식을 제안하고 있다.

기후 손실을 보상하기 위한 공식을 설계하는 방법

Hugo Dixon

2022년 11월 19일 이집트 샤름 엘 셰이크에서 열린 COP27 기후 정상회의에서 한 참석자가 모델 지구 근처에서 사진을 찍기 위해 포즈를 취하고 있다. 사진: REUTERS/Mohamed Abd El Ghany - RC2YOX9PCZYM

국가들이 COP27에서 약속한 기금으로부터 기후 피해에 대한 도움을 받지만 지구가 여전히 튀겨진다면 기쁨은 없을 것이다. 최근 이집트에서 열린 유엔 기후회의가 손사래를 치며 끝난 이유다. 특히 유럽 연합은 기후 변화와 싸우는 것과 재난을 겪는 국가들을 지원하는 두 가지 문제를 함께 묶기를 희망했지만 실패했다.

아직 늦지 않았다. 올바른 인센티브로 공식을 설계하는 것이 핵심이다. 기본 원칙은 탄소 오염자들이 탄소 배출량을 줄이면 기금에 덜 지불하고, 피해를 입은 사람들은 그들의 탄소 배출량을 줄이지 않으면 덜 받는 것이어야 한다.

지금까지, 그 새로운 펀드는 거의 백지상태이다. 피해를 어떻게 입증할지, 기금 규모가 얼마나 될지는 결정되지 않았다. 그 질문들에 대답하는 것은 많은 외교적 논쟁을 수반할 것이다. COP27의 주요 결정은 내년 두바이에서 열리는 COP28 유엔 회의까지 해결책을 제안할 위원회를 설립하는 것이었다.

유엔기후협약 당사국총회(COP27)의 최대 성과 '손실 및 피해'기금의 의미, '손실 및 피해' 의제의

위원회가 가장 큰 오염원에게 비용을 부과하고 지구를 구하기 위한 최고의 인센티브를 만드는 데에만 관심이 있고 반항적인 정부로부터 돈을 뽑아내는 방법에 대해서는 걱정할 필요가 없다고 상상해 보자. 어떤 공식을 제안할까?

오염자 비용 지불

첫 번째 질문 중 하나는 탄소 오염을 얼마나 오래전까지 측정하느냐 하는 것이다. 일부 관측통들은 사람들이 산업혁명의 시작인 1750년까지 거슬러 올라가야 한다고 생각한다.

하지만 영국과 같은 18세기와 19세기의 큰 오염자들은 그것이 불공평하다고 생각한다. 그들의 말은 일리가 있다. 국가들은 그때 탄소 배출이 지구에 피해를 줄 것이라는 것을 알지 못했다. 게다가, 대기 중의 탄소의 약 절반은 30년 후에 사라진다.

한 가지 타협점은 1992년 이후 이산화탄소와 다른 온실가스의 배출을 살펴보는 것일 수 있다. 그것은 리우 지구 정상 회담이 기후 변화에 관한 첫 번째 유엔 조약에 동의했을 때이다. 그것은 국제사회가 문제를 공식적으로 인정하는 순간이었다.

한 나라의 배출량을 절대적인 관점에서 보는 것은 공평하지 않을 것이다. 인구에 대한 조정이 이루어져야 한다. 예를 들어, 인도는 1992년 이후 네 번째로 큰 동일한 오염원이지만, 대부분의 국가들보다 1인당 훨씬 적은 양을 배출했다.

이것을 설명하는 한 가지 방법은 국가들이 1인당 기준으로 세계 평균보다 더 많이 오염시킨 정도로 기금에 지불해야 한다고 말하는 것이다. 이것은 국가의 "평균 이상 배출량"(above average emissions)이라고 부른다.

1992년부터 2019년까지 수치를 보면, 미국은 모든 "평균 이상 배출량"의 44%를 책임지는 가장 큰 오염원이다. 그래서 그 공식에 따르면, 미국은 청구서의 44%를 지불할 것이다.

유럽연합은 13%로 2위를 차지할 것이고 러시아가 10%로 그 뒤를 이을 것이다. 중국은 지금까지 1인당 배출량이 세계 평균을 약간 웃돌았기 때문에 4%를 지불할 것이다. 인도는 아무것도 지불하지 않을 것이다.

동적 공식

파키스탄의 홍수와 같은 현재의 기후 재앙에 누가 비용을 지불해야 하는지를 판단할 때 현재까지의 평균 이상 배출량을 살펴보는 것이 공평해 보인다. 하지만 10년 후에 일어나는 재앙은 어떨까? 당연히 피해가 발생하는 순간까지 평균 이상 배출량을 살펴봐야 할까?

결국, 일부 국가들, 특히 부유한 선진국들은 미래에 배출량을 줄일 것이다. 한편, 중국과 같은 다른 나라들은 점점 더 많은 온실가스를 내뿜을 것이다.

만약 지금까지 평균 이상 배출량을 기준으로 공식을 동결했다면, 국가들은 오염을 줄일 동기를 갖지 못했을 것이다. 공식은 동적이어야 한다.

이번에는 1992년부터 2030년까지 그 숫자들이 존재하는 기후 행동 추적기(Climate Action Tracker)의 예측값을 사용하여 다시 계산해 보라. 미국은 여전히 가장 많은 돈을 지불해야 할 것이지만, 그 계산서에서 차지하는 비중은 39%로 떨어질 것이다. 중국은 14%로 2위로 올라서고 유럽연합은 러시아와 같은 10%로 떨어질 것이다.

그랜튼 연구소(Granthan Research Institute)에 따르면 기후 변화로 인한 손실은 2030년에 2,900억 달러에서 5,800억 달러 사이가 될 수 있으며 2050년에는 1조 달러에서 1조 8,000억 달러 사이로 증가할 수 있다. 이 숫자는 너무 커서 국가가 지불하기로 합의하기 전에 기금의 총규모에 대한 일종의 상한선이 있어야 할 것이다. 하지만 상한선이 무엇이든, 역동적인 공식은 여전히 오염이 심한 국가들에게 미래에 그들의 배출량을 줄일 강력한 동기를 부여할 것이다.

누가 돈을 받나?

기금에서 어떻게 돈을 배분할 것인가에 대한 큰 질문도 있다. 예를 들어, 그것은 이미 발생한 손실(loss)을 보아야 하며 그리고 잠재적인 기금 수혜자들이 기후 피해(damage)로부터 스스로를 보호하기 위해 취한 노력을 고려해야 하는가?

이러한 문제에 대해 무엇이 결정되었든 간에, 핵심 원칙은 국가들이 평균보다 적게 오염시킨 경우에만 피해 보상을 받는다는 것이어야 하며, 그 금액은 그들이 평균보다 얼마나 낮은지에 따라 달라져야 한다. 평균 이하로만 배출한 국가는 거의 보상을 받지 못하지만 평균보다 훨씬 적게 오염시킨 국가는 손실의 상당 부분을 보상받게 된다.

인도를 보라. 1992년부터 2019년까지 인도의 1인당 배출량은 세계 평균보다 71% 낮았다. 따라서 이 원칙에 따라 오늘날 기후 관련 손실의 71%를 받게 된다.

다시 말하지만 공식은 동적이어야 한다. 1992년에서 2030년 사이에 인도의 배출량은 평균보다 67%만 낮을 것으로 예상되므로 2030년에 발생한 피해의 67%만 받게 될 것이다. 인도 역시 오염을 줄이기 위한 강력한 동기를 갖게 될 것이다.

기후 변화를 막는 것이 어려운 한 가지 이유는 경제학자들이 "무임승차 문제"라고 부른 것 때문이다. 만약 한 국가가 배출량을 줄이면, 그 비용을 지불하지만, 그 혜택은 전 세계로 퍼진다. 한편, 한 나라가 아무것도 하지 않는다면, 다른 나라들의 행동으로부터 이득을 얻는다. 대부분의 국가가 꾸물거리며 질질 끌고 있는 것은 놀라운 일이 아니다.

손실 및 피해에 대한 잘 설계된 공식은 이 무임승차 문제를 해결하는 데 도움이 될 수 있다. 모든 국가는 다른 국가가 이를 따르든 상관없이 배출량을 감축할 인센티브를 갖게 된다. 그리고 그들이 모두 이렇게 한다면 지구는 그렇게 많이 튀겨지지 않을 것이다.